Страница 6 из 11
В развитых западных экономиках процесс концентрации предпринимателей в некоммерческих организациях с целью саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем в течение многих десятилетий, в отсутствие специального законодательного регулирования этого процесса. В условиях современной России, многие десятилетия исходившей из того, что именно государство, а не законы рынка, определяет «правила игры» для субъектов хозяйственной деятельности, было исключительно важно изначально задать правовые рамки объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, тем самым обозначив четкие пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования, но при этом не допустить присвоения себе федеральными и региональными органами государственной власти исключительного права на инициативу в создании саморегулируемых организаций как декорации представительства интересов бизнеса при этих органах власти.
7. В соответствии с п. 1 ст. 34 Конституции РФ правомочие по саморегулированию можно рассматривать как одно из правомочий, входящих в содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности Такое утверждение допустимо лишь при одном условии: указанное правомочие осуществляется в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Строго говоря, любой гражданско-правовой договор – это саморегулирование, ограниченное императивными нормами закона. Но с точки зрения ч. 1 ст. 34 Конституции РФ речь идет только о предпринимательской и иной правомерной экономической деятельности. И если определение понятия «предпринимательская деятельность» содержится в п. 1 ст. 2 ГК РФ, то раскрытие содержания правового значения понятия «экономическая деятельность» представляет значительные трудности в связи с отсутствием его легальной дефиниции.
Представляется, что в целях права понятие «экономическая деятельность» приобретает правовое значение только в случаях, когда на эту деятельность законом налагаются определенные ограничения. По аналогии с юридическим фактом как обстоятельством действительности, имеющим правовое значение, экономическая деятельность также приобретает значение юридического обстоятельства только в случае, если она имеет правовое значение. Иная экономическая деятельность для закона безразлична.
Кроме того, экономическая деятельность должна отграничиваться не только от правовой деятельности, но и от иной социальной деятельности, даже имеющей общественную пользу. Но как отличить ее от предпринимательской деятельности, если главным признаком и того, и другого вида деятельности является достижение определенных целей как материального, так и нематериального характера, а компенсация производимых материальных и других затрат в обоих случаях производится за счет получаемого дохода? Думается, что главным критерием, позволяющим отграничить экономическую деятельность от предпринимательской, является целевой признак: предпринимательская деятельность осуществляется исключительно в целях извлечения прибыли, а экономическая деятельность кроме этого может осуществляться и в иных общественно полезных целях[44]. Наиболее ярким примером может являться экономическая деятельность некоммерческих организаций (к числу которых, в частности, относятся и саморегулируемые организации), которые не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют прибыль, полученную в результате экономической деятельности, между своими членами, а используют ее исключительно для покрытия своих расходов, связанных с осуществлением ими своих уставных целей (п. 1 ст. 50 ГК РФ). По той же причине деятельность Банка России, имеющую выраженный экономический характер, нельзя относить к предпринимательской деятельности, поскольку основной функцией мегарегулятора является поддержание курса рубля, а не извлечение дохода, как при предпринимательской деятельности. Получаемые Банком России доходы (вне зависимости от их размера) имеют побочный, а не целевой характер.
8. Говоря о возможных пределах правового регулирования СРО со стороны государства, следует обратить внимание на правило ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которым права и свободы граждан и юридических лиц могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное ограничение прав и свобод должно соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности[45]. Например, в силу п. 3 ст. 21 Закона о несостоятельности саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана обеспечивать: соблюдение своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего; защиту прав и законных интересов своих членов; информационную открытость деятельности своих членов, процедур банкротства, а также содействовать повышению уровня их профессиональной подготовки. Кроме того, саморегулируемая организация арбитражных управляющих вправе осуществлять по отношению к своим членам также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции.
Создается впечатление, что функции СРО по обеспечению соблюдения ее членами положений законодательства обладают признаками государственных компетенций. Однако с этим трудно согласиться. Достаточно сопоставить содержание государственных санкций за несоблюдение требований закона с содержанием санкций, которые вправе применять СРО. Государство использует уголовные, административные и судебные правовые механизмы, а СРО только дисциплинарные и организационные (например, исключение члена из состава СРО). О каких государственных функциях в данном случае может идти речь? К тому же требования СРО к своим членам не имеют характера норм права, а представляют собой акты индивидуально-правового (локального) регулирования.
В связи с этим возникает вопрос: а преследовалась ли вообще законодателем цель делегирования СРО арбитражных управляющих определенных государственных функций при их создании? Прежде всего, следует указать на то, что прямое (непосредственное) делегирование полномочий (компетенций) органов государственной власти и местного самоуправления общественным формированиям в принципе невозможно. Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО либо иному общественному объединению даже в целях реализации государственной программы дерегулирования экономики. В данном случае нет и не может быть делегирования определенных государственных функций путем их передачи СРО арбитражных управляющих. Подобное действие антиконституционно как противоречащее ст. ст. 78 и 132 Конституции РФ, допускающим возможность передачи отдельных государственных функций и полномочий лишь внутри органов государственной власти или органов местного самоуправления. В целом в России институт саморегулируемых организаций ставит задачу реформирования государственного аппарата с целью защиты предпринимателей, в первую очередь инвесторов, от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в сферу рыночных отношений[46].
Вместе с тем Конституция РФ, в том числе и указанные выше конституционные нормы, не запрещает государству (подчеркнем, именно государству, а не соответствующим органам исполнительной власти) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти[47]. Вопрос заключается в том, создается ли СРО с обязательным саморегулированием в целях реализации функций публичной власти? Является ли установление стандартов деятельности предпринимателя функцией государства? Ответ на поверхности. Правовой режим регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности должен определяться ее содержанием. Если предполагается, что эта деятельность полностью контролируется государством (например, продажа оружия или психотропных препаратов), то она обязана находиться под полным контролем государства. Если государство полагает, что в этом нет необходимости, оно может передать регулирование стандартов предпринимательской (или профессиональной) деятельности и установление соответствующих требований к ее участникам самому предпринимательскому (или профессиональному) сообществу. Здесь не может идти речь о передаче публичных правомочий или делегировании публичных функций. Напротив, государство самоустраняется от регулирования содержания и порядка осуществления деятельности членов предпринимательского сообщества и избавляет себя от несения рисков этой деятельности, формируя правовой режим защиты контрагентов членов СРО за счет создания системы компенсационных или страховых фондов.
44
В некоторых работах такая деятельность еще определяется как «приносящая доход деятельность». См., напр.: Гросул Ю.В. О праве на занятие предпринимательской деятельностью некоммерческих организаций (на примере высших учебных заведений) // Юрист. 2013. № 12. С. 27–29; Российское предпринимательское право: учебник /Л.В. Андреева, Т.А. Андронова, Н.Г. Апресова [и др.]; отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. Москва: Проспект, 2012. С. 73, 223; Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Автореф. дисс… к.ю.н. М., 2012. С. 9; Тарасенко О.А. Предпринимательская деятельность субъектов банковской системы России (правовой аспект). Дисс… д.ю.н. М. 2015. С. 77–79.
45
См.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М.: Юристъ, 2002. С. 71–82; Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002.
46
Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации в России // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы: Материалы ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М.: Эксмо, 2009. С. 76.
47
Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (п. 3)// СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.