Страница 5 из 11
В ряде случаев право на саморегулирование действительно имеет признаки не юридической возможности, а юридического обязывания, представляя собой меру должного поведения субъектов предпринимательских отношений. Такое саморегулирование по правовой природе представляет собой не субъективное право, а юридическую обязанность, поэтому оно должно характеризоваться как «обязательное (императивное) саморегулирование». Такое обязывание не входит в противоречие со ст. 78 и 132 Конституции РФ, допускающими возможность передачи отдельных государственных функций и полномочий лишь внутри органов государственной власти или органов местного самоуправления, поскольку в данном случае речь идет не о делегировании публичных полномочий частно-правовому субъекту, а лишь об установлении императивной нормы, обязывающей хозяйствующих субъектов, ведущих определенные виды предпринимательской деятельности, осуществлять ее в рамках, установленных государством. В частности, это выражается в необходимости вступления хозяйствующих субъектов в члены некоммерческих саморегулируемых организаций.
5. Представляется, что использование категории «делегированное саморегулирование» в отечественной доктрине[30] в принципе ошибочно. К сожалению, эта категория используется даже в практике высших судов. В одном из Определений Конституционный суд РФ указал, что саморегулируемые организации оценщиков представляют собой профессиональные объединения, созданные согласно выраженной в законе воле государства, направленной на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций[31]. В соответствии с этим в литературе делается вывод о том, что создание саморегулируемых организаций и передача им контрольных государственных функций являются частью экономической политики государства[32].
Не отрицая того, что направленность на создание саморегулируемых организаций действительно является одним из проявлений государственной политики, нельзя согласиться с тем, что содержание саморегулирования составляет именно делегирование (т. е. передача) публичных полномочий субъекту частного права. Думается, что подобная юридическая конструкция «делегированное саморегулирование» по существу представляет собой разновидность юридического алогизма. Действительно, с какой целью свободным равноправным субъектам может быть делегировано право на регулирование их собственных взаимоотношений, когда в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, а также свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Зачем делегировать то, чем субъект и так неотъемлемо обладает в силу имеющейся у него общей правоспособности? Если вести речь о возможности передачи государством ряда своих полномочий в сферу частно-правового регулирования и наделении свободных субъектов властными правомочиями, то такие субъекты должны осуществлять свою деятельность от имени государства или его органов, что совершенно не предусматривается Законом о саморегулируемых организациях, который, напротив, базируется на частно-правовой инициативе такой организации.
Поэтому такое регулирование должно именоваться «обязательным саморегулированием», и его следует рассматривать в качестве исключения (обязывания) на фоне общего дозволения. Введение подобной обязанности императивной нормой соответствующего закона со стороны государства связано с избыточностью и неэффективностью государственного позитивного регулирования[33]. В этих случаях государство не передает часть своих полномочий по общественному регулированию непосредственно субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а лишь устанавливает обязательный «формат» (модель) регулирования отношений внутри профессионального сообщества экономически равных, а зачастую и конкурирующих между собой субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, законодатель императивно определяет случаи такого обязательного саморегулирования, когда осуществление определенного вида деятельности невозможно без членства в саморегулируемой организации, и указывает, какими именно субъектами должен осуществляться саморегулируемый вид деятельности, что фактически означает не переложение на хозяйствующих субъектов части публично-правовых функций государственных органов, как это толкуется Конституционным судом РФ[34], а самоустранение государства от регулирования отношений в данной сфере профессиональной деятельности, которое в большинстве случаев являлось рудиментом советской административно-хозяйственной системы, и предоставление хозяйственным субъектам возможности самостоятельно определять правила и нормы своей профессиональной деятельности, а также осуществлять контроль над их исполнением.
Число регулируемых видов деятельности, подлежащих обязательному саморегулированию, ограничено. К ним, в частности, относятся: оценочная деятельность[35], деятельность арбитражных управляющих[36], аудиторская деятельность[37], деятельность в области энергетического обследования[38], деятельность медиаторов[39], инженерные изыскания, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства[40], деятельность по строительству, реконструкции, проектированию и капитальному ремонту объектов капитального строительства[41].
6. Государственное вмешательство в сферу отношений саморегулирования в российском правовом пространстве исторически осуществляется лишь в последнее десятилетие, что связано с принятием Закона о СРО и возникновением института обязательного саморегулирования. Саморегулирование входит в число новейших правовых институтов отечественного предпринимательского права, возникновение которого было связано именно с частно-правовой инициативой, а не исходило от государства. Следует вспомнить, что при работе над законопроектом будущего Закона о саморегулируемых организациях законодатель исходил из наличия в предпринимательском обороте саморегулируемых организаций, которые уже играли значительную роль в рыночной экономике, создавались самими субъектами хозяйственной деятельности и были призваны обеспечивать определенные стандарты и правила их деятельности на рынке. Законодатель исходил из положительного эффекта саморегулирования, которое позволяло избежать излишнего административного вмешательства государственных органов в деятельность предпринимателей, что должно было позволить снизить уровень коррупции. В качестве одного из принципов саморегулирования законодатель предполагал недопустимость возложения на саморегулируемые организации полномочий органов государственной власти. Саморегулируемые организации, по предположению авторов законопроекта[42], должны были заниматься исключительно вопросами контроля участников саморегулируемой организации и соблюдения ими внутренних правил и стандартов этих организаций. Закон «О саморегулируемых организациях» разрабатывался в целях повышения эффективности государственного регулирования экономики, усиления защиты предпринимателей, разделения функций и ответственности государственных органов и предпринимательских организаций в сфере контроля качества товаров, работ и услуг, защиты прав потребителей. Целями законодателя были реализация единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижение степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения. Путем последовательного создания саморегулируемых организаций в самых различных областях предпринимательской и профессиональной активности, развития «самосознания» таких организаций государство должно было постепенно вытесняться из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным с точки зрения основных функций государственного регулирования[43].
30
См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: Мода или тенденции // Право и экономика. 2003. № 3. С. 76; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 37; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: Автореф. дис… к.ю.н. М., 2009. С. 16; Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства // СПС «Консультант Плюс», 2009; Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. № 1. С. 49; Доронина Е.Г. Управление в системе банкротства: Частно-правовые и публично-правовые аспекты правового регулирования: Автореф. дис… д.ю.н. М., 2010. С. 13.
31
Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 № 461-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 5. 2009.
32
Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики: Монография. М: Инфо-тропик Медиа, 2011. С. 7.
33
Петров Д.А. Правовые и экономические предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. № 3. 2009 / Под ред. д.ю.н. В.Ф. Попондопуло. СПб.: Университетский издательский консорциум «Юридическая книга». 2010. С. 206.
34
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // СЗ РФ. 16.01.2006. № 3. Ст. 335.
35
См.: ст.4 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3813 с послед. измен.
36
См.: п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4190 с послед. измен.
37
См.: ст. 4 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 05.01.2009. № 1. Ст. 15 с послед. измен.
38
См.: п. 1 ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 30.11.2009. № 48. Ст. 5711 с послед. измен.
39
См.: ч. 1 ст. 16 и п. 1 ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // СЗ РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4162.
40
См.: ч. 2 ст. 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1), ст. 16 с послед. измен.
41
См.: ч. 2 ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1), ст. 16 с послед. измен.
42
Паспорт проекта Федерального закона № 365651-3 «О саморегулируемых организациях» внесен в Государственную Думу ФС РФ (Вх. № 1.1-7491) // СПС «Консультант Плюс».
43
Паспорт проекта Федерального закона № 348631-3 «О саморегулируемых организациях» внесен в Государственную Думу ФС РФ (Вх. 1.1-6226) // СПС «Консультант Плюс».