Страница 4 из 19
В ФЗ-№ 131 муниципальные услуги определяются как услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения.
Федеральный закон № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[12] (далее – ФЗ-№ 210) в п.2 ч. 1 ст. 2 определяет понятие муниципальной услуги следующим образом: «муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований».
Мы не раз будем упоминать и государственную услугу, поэтому приведем ее определение в том же ФЗ-№ 210: «государственная услуга – предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».
Борисов А.Н. по этому поводу пишет: «"муниципальная услуга" – муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона юридико-техническим сокращением "органы местного самоуправления" в данном Законе обозначаются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия»[13].
Термин «муниципальные услуги» по мнению Акимовой Н.А. и Муллагалеевой З.З. вводится для разграничения услуг, которые производятся для населения организациями, не зарегистрированными на территории муниципального образования, а также другими органами государственного и муниципального управления и услуг, обеспечивающими жизнедеятельность населения на территории данного муниципального образования».[14]
На наш взгляд, в широком смысле под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальные услуги представляют собой совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги.
Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик:
• она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей.
• вполне очевидно, что ряд целей социально-экономического развития муниципального образования носят межведомственный характер, и их реализация включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.
• поскольку результативное управление расходами бюджета МО в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.
Известно, что муниципальные услуги сопряжены друг с другом, и развитие одних видов услуг позволит развивать другие виды услуг, то есть получить мультипликативный эффект. И лишь комплексное развитие всех видов услуг может явиться фактором повышения качества жизни населения и инвестиционной привлекательности муниципального образования.
Формирование муниципальных услуг должно осуществляться администрациями МО в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (далее – ВМЗ).
Деятельность органов МСУ по оказанию услуг населению включает предоставление бюджетных и административных муниципальных услуг и публичных обязательств. По мнению Вобленко С.В. бюджетная муниципальная услуга – конечное благо, удовлетворяющее важнейшие материальные и социальные потребности получателя услуги:
1. предполагает получение конкретного "конечного блага", которое может быть напрямую оценено получателем.
2. является пакетом конечных благ, находящихся в неразрывной связи друг с другом.[15]
Административная муниципальная услуга – правоотношение, осуществляющееся посредством совершения в определенной последовательности действий и (или) принятия определенных решений, и выражающееся во взаимодействии исполнительного органа, оказывающего муниципальную услугу, с получателем муниципальной услуги.
Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать их как единое целое, направленное на реализацию главной цели развития муниципальных образований – обеспечению качества жизни местного населения.
Органы местного самоуправления должны учитывать разнообразное проявление указанных свойств при разработке методологии управления муниципальными услугами. Например, наличие такого свойства муниципальных услуг, как непостоянство качества (покупатель, приобретая услугу, испытывает более сильный риск, чем при покупке какого-либо физического товара), увеличивает значение реализации органами местного самоуправления функции контроля предоставления муниципальных услуг (например, ужесточение требований при выдаче разрешения на предоставление тех или иных видов муниципальных услуг и т. д.). Однако проблема заключается в том, что свойства муниципальных услуг сложно описать количественными параметрами, а соответственно и проанализировать их проявление при оказании разных видов муниципальных услуг.
Особенностью управления в сфере муниципальных услуг является то, что отдельные муниципальные услуги рассматриваются как в теории, так и на практике как подсистемы региональной экономики. Условия рыночной экономики диктуют особые правила в вопросах управления в сфере муниципальных услуг: так, с одной стороны, органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в экономику и технологию организаций-производителей муниципальных услуг (за исключением муниципальных предприятий и учреждений), с другой стороны, в условиях ограниченности экономических ресурсов местные органы власти должны обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг.
12
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.07.2011) // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2010, N 31, ст. 4179.
13
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. 192 с. С. 4.
14
Акимова Н.А. Муниципальные услуги: формирование системы управления/ Н.А.Акимова, З.З.Муллагалеева. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. с. 8.
15
Вобленко С.В. «Административные муниципальные услуги и публичные обязательства муниципалитета»/ Журнал «Практика муниципального управления» № 2,2007 с. 76–81