Страница 10 из 19
Изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия – конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах:
1) Субсидиарность – муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.
2) Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики (что является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений).
3) Экономическая эффективность – публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты.
Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт.
Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь, финансовым) самого муниципального образования.
Учету подлежит требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управления и контроля со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг.
Действия по созданию хозяйствующих субъектов являются с точки зрения законодательства учреждением юридических лиц. Порядок создания и функционирования организаций как юридических лиц независимо от формы собственности – предмет регулирования гражданского законодательства. Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского права.
Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Т. е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Какие органы местного самоуправления будут выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании муниципальных организаций и участии в организациях иных форм собственности). Это должен быть орган местного самоуправления (должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на основании доверенности).
Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
– Коммерческие – открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,
– Некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности[26]:
• право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
• право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),
• с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
• право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.
Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
I. дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),
II. право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
III. право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).
При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.
В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[27]. В этом акте законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обяанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также, запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.
Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.
26
См Маркварта
27
См ФЗ