Страница 9 из 26
• программный подход и измеримость целей при планировании и реализации мер государственной поддержки;
• доступность государственной поддержки на всех стадиях инновационной деятельности, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства;
• опережающее развитие инновационной инфраструктуры;
• публичность оказания государственной поддержки инновационной деятельности посредством размещения информации об оказываемых мерах государственной поддержки инновационной деятельности в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
• приоритетность дальнейшего развития результатов инновационной деятельности;
• защита частных интересов и поощрение частной инициативы;
• приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности;
• обеспечение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности для целей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• целевой характер использования бюджетных средств на государственную поддержку инновационной деятельности.
Сами формы государственной поддержки инновационной деятельности перечислены в п. 3 ст. 16.2 Федерального закона «О науке…» (табл. 1.7).
Таблица 1.7. Перечень форм государственной поддержки инноваций согласно Федеральному закону «О науке…»
* Данные формы финансового обеспечения, а также проблемы их применения подробно рассмотрены в настоящем отчете.
Источник: Составлено авторами.
С целью поддержки проектов, реализуемых третьими лицами, государство на различных этапах развития финансового законодательства практиковало различные формы бюджетной поддержки юридических лиц. В числе традиционных форм, использовавшихся на всех этапах, можно выделить:
• предоставление субсидий;
• предоставление государственных гарантий;
• осуществление вложений в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ и товариществ, реализующих проекты, в поддержке которых заинтересовано государство;
• предоставление льгот по отдельным видам налогов лицам, реализующим инвестиционные проекты;
• предоставление инвестиционных налоговых кредитов.
Однако после 2007 г. законодатель исключил из их числа:
• предоставление бюджетных кредитов;
• предоставление субвенций.
В числе новых форм бюджетной поддержки частных инвесторов, получивших активное развитие после 2007 г., можно отметить:
• бюджетную поддержку частных инвесторов через систему институтов развития;
• предоставление бюджетным учреждениям права участвовать в создании хозяйственных обществ с целью коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств. В качестве инвестиции в данном случае выступают права на использование РИД, которые бюджетное учреждение (субъект публичного сектора) передает в частный сектор.
Таким образом, после 2007 г. государство формально отказалось от использования бюджетных и налоговых кредитов, а также субвенций в целях поддержки частных проектов. В отличие от бюджетных кредитов и субвенций, инвестиционные налоговые кредиты предусмотрены законодательством до настоящего времени, однако мало применяются ввиду сложной процедуры согласования.
Те формы бюджетной поддержки инвестиций, которые продолжают использоваться, как правило, не полностью обеспечены правовым регулированием, что создает определенные сложности при их применении.
Так, из всех указанных форм прямой бюджетной поддержки частных лиц Бюджетный кодекс упоминает лишь федеральные субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации, субсидии из региональных бюджетов на софинансирование объектов муниципальной собственности, бюджетные инвестиции из местных бюджетов (ст. 79 БК), а также вложение бюджетных средств в уставные капиталы негосударственных юридических лиц (ст. 80 БК)[16].
При этом использование инструментов бюджетной поддержки инвестиций осуществляется в условиях недостаточной проработанности подзаконной базы, что влечет понижение прозрачности распределения бюджетной поддержки, а также дополнительные коррупционные риски.
«Упраздненные» формы прямой бюджетной поддержки
Субвенции
До 2007 г. в целях поддержки проектов, реализуемых частными лицами, могли использоваться бюджетные субвенции. Субвенции, в отличие от субсидий, предполагали не долевое, а стопроцентное финансирование из бюджета, что делало их самым затратным и невыгодным для бюджета инструментом государственной поддержки частных проектов.
До 2007 г.[17] определение субвенций содержалось в первоначальной редакции ст. 6 Бюджетного кодекса[18]. Под субвенциями имелись в виду «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов». Именно возможность предоставления субвенций юридическим лицам, вытекающая из этого определения, создавала условия для финансирования частных проектов из бюджета.
В 2007 г. определение субвенций было исключено из ст. 6 БК РФ. По тексту Бюджетного кодекса РФ субвенции упоминаются только как форма межбюджетных трансфертов, выделяемых в связи с осуществлением нижестоящим уровнем власти полномочий вышестоящего уровня, из чего можно сделать вывод о том, что для целей поддержки инвестиционной (инновационной) деятельности частных лиц они более использоваться не могут. С точки зрения повышения прозрачности и обоснованности используемых инструментов целевой государственной поддержки ограничение возможностей для использования субвенций в пользу частных проектов следует оценить положительно.
Бюджетные кредиты
До 2007 г. инвесторы также могли претендовать на получение бюджетных кредитов. Однако после 2007 г. условия предоставления бюджетных кредитов частным лицам изменились таким образом, что их использование частными лицами стало практически невозможным. В Бюджетном кодексе появился абз. 4 п. 1 ст. 93.2 БК РФ следующего содержания: «Бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам», а также в случае реструктуризации внешних долговых требований Российской Федерации. Поскольку реструктуризация таких обязательств является достаточно редкой, по общему правилу, новые кредиты юридическим лицам, в том числе и на инвестиционные цели, с 2007 г. предоставляться не могут.
При этом требования к заемщикам и поручителям по кредиту в редакции Бюджетного кодекса от 2007 г. практически не изменились. Сохранилось требование о стопроцентном обеспечении бюджетного кредита. Кроме того, согласно ст. 93.2 БК РФ, и заемщики, и поручители не должны иметь задолженности перед бюджетом, они должны пройти предварительную проверку финансового состояния. Величина чистых активов поручителя должна быть не меньше трехкратной суммы предоставляемого кредита. Любопытным нововведением стало требование о предоставлении обеспечения по кредитам, выдаваемым муниципальным образованиям. Случаи, когда муниципальное образование может получить кредит без предоставления обеспечения, должны быть прямо установлены бюджетным законодательством.
16
Причем вложения в уставный капитал, как будет показано далее, неправомерно отнесены к бюджетным инвестициям.
17
Поправки внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3.
18
Определение субсидий было введено одновременно с принятием Бюджетного кодекса РФ Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.