Страница 8 из 26
– большая сеть предоставляющих кредиты банков по всей стране;
– возможность использования кредита в любых целях;
– срок выдачи и размер кредита определяется индивидуально.
Порядок использования отдельных инструментов прямой бюджетной поддержки инновационных компаний устанавливается бюджетным законодательством. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации не учитывает специфики инновационной сферы, в частности, он не регулирует особенности предоставления грантов. Прямая бюджетная поддержка научных учреждений и вузов осуществляется в том же порядке, что и финансирование прочих бюджетных и автономных учреждений; поддержка инновационно ориентированных проектов частного сектора осуществляется в том же порядке и с использованием тех же форм финансирования, что и бюджетная поддержка прочих частных инвесторов.
В связи с этим мы рассматриваем общие вопросы бюджетного инвестиционного регулирования, основные особенности которого в полной мере свойственны случаям прямой поддержки субъектов инновационной деятельности.
Прямая финансовая поддержка инновационных компаний осуществляется с применением традиционных форм (здесь и далее данный термин является используемой в нормативных правовых документах альтернативой категории «инструмент») бюджетного финансирования частных инвесторов, так как, с точки зрения бюджетного законодательства, инновационная компания ничем не отличается от иных организаций, реализующих инвестиционный проект. И хотя в 2011 г. в действующее законодательство были внесены изменения, направленные на формирование системы целенаправленной поддержки инноваций, что нашло свое отражение в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», принципиальных изменений в системе прямой бюджетной поддержки не произошло.
Меры поддержки инноваций, закрепленные в новой редакции Федерального закона «О науке…», повторили значительную часть недостатков законодательства об инвестициях в России[14], принятого в 1990-х гг. В связи с этим в рамках данного отчета приводится:
• анализ основных этапов развития законодательства, регулирующего вопросы прямой бюджетной поддержки инвестиционных инициатив частных организаций (независимо от того, в какой сфере они реализуются);
• анализ основных форм бюджетной поддержки частных инвесторов, применяемых, в том числе, по отношению к инновационным компаниям;
• предложения по совершенствованию данной системы.
В развитии законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы прямой бюджетной поддержки инвестиционных инициатив частных организаций, можно выделить несколько этапов.
Первый этап – 1990-е гг. – характеризовался бюджетным дефицитом, низким интересом Правительства РФ к бюджетному инвестированию, а также инвестиционной поддержке экономики. На данном этапе инвестиционное законодательство носило декларативный характер, его регулирующая роль была незначительна. В частности, на этом этапе были приняты федеральные законы:
• «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. № 1488-1;
• «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3;
• «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ.
Предметом регулирования всех законов теоретически должны были стать правовые основы осуществления инвестиционной деятельности, формы и методы ее государственного регулирования, правовое положение инвесторов (включая иностранных). Однако в них в конечном счете не было сформулировано даже определение инвестиций, которое позволяло бы отграничить инвестиционные расходы компаний и государственного бюджета от текущих. Следствием этого стала неопределенность предмета правового регулирования, а значит, и его целей, задач и методов.
Второй этап – 1999–2007 гг. – проходил на фоне экономического роста, увеличения бюджетных доходов и, как следствие, появления возможностей для инновационного развития. На данном этапе была предпринята попытка формализации бюджетных отношений, направленная на повышение их прозрачности, и ужесточения порядка предоставления бюджетных ассигнований (что выразилось в детализации регулирования межбюджетных отношений, отказе от предоставления бюджетных кредитов частным лицам, введении элементов бюджетирования по результатам в публичном секторе и т. д.), а также становления системы среднесрочного бюджетного планирования, в целом оказавшей позитивное влияние на процесс прямой бюджетной поддержки юридических лиц.
Третий этап – 2007–2010 гг. – характеризовался попытками Правительства РФ одновременно использовать стабилизационную стратегию бюджетной политики, проводимую в условиях экономического кризиса в 2008–2009 гг., и модернизационную стратегию, ориентированную на бюджетную поддержку инноваций и технологической модернизации экономики. Обе эти стратегии потребовали значительных бюджетных ресурсов, однако антикризисным мероприятиям уделялось значительно большее внимание.
Этот этап характеризуется становлением законодательства, регулирующего особенности функционирования институтов развития, появлением механизмов обхода процедур, установленных Бюджетным кодексом в отношении распределения бюджетных ассигнований. Значительная часть созданных к тому времени институтов развития в 2008–2009 г. была переориентирована на реализацию Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009–2010 годы, в связи с чем традиционные формы бюджетной поддержки инвесторов, такие как субсидии, кредиты, государственные гарантии, – использовались преимущественно для предотвращения банкротства крупнейших организаций реального сектора, а также российской банковской системы. Поскольку с юридической точки зрения отличия между модернизационной и антикризисной поддержкой частных лиц отсутствуют, и та и другая поддержки предоставлялись с использованием одних и тех же форм финансирования.
Также на данном этапе началась активная бюджетная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами, в форме государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство до последнего времени осуществлялось преимущественно в форме концессионных соглашений, которые малоприменимы в области инноваций. Однако это вовсе не исключает возможности дальнейшей адаптации механизмов ГЧП и к этой, более сложной сфере.
В середине 2011 г. были приняты поправки[15] в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», которыми было определено понятие инноваций, а также установлены общие правила прямой бюджетной поддержки данного направления. Однако их принятие практически не изменило подхода к системе инструментов государственной поддержки инвестиций, указанной в «старом» законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
Новая редакция закона «О науке…» предусматривает два элемента инновационной политики государства:
– финансовое обеспечение. В статье 15 закона «О науке…» финансовое обеспечение предусмотрено, в первую очередь, в отношении фундаментальных исследований, а также в отношении конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов (для них предусмотрено «целевое финансирование»);
– государственная поддержка инновационной деятельности. В статье 16.1 закона «О науке…» указывается на сам факт возможности такой поддержки, что, впрочем, не ново – практика поддержки сложилась давно и не требовала введения общих норм. Кроме того, перечисляются сложившиеся на практике принципы государственной поддержки инноваций:
14
В первую очередь имеются в виду федеральные законы: «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. № 1488-1; «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3; «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ.
15
Поправки внесены Федеральным законом от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ.