Страница 10 из 26
В 2007 г. также был установлен порядок списания задолженности по бюджетным кредитам, которая ранее не была взыскана. Согласно ст. 93.4 БК РФ, введенной Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:
• в связи с предоставлением Российской Федерацией за счет целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных договором или законом, в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
• в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;
• по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
• из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.
В целом подход законодателя к вопросу о порядке предоставления кредитов заслуживает положительной оценки. Запрет на их использование в качестве формы бюджетной поддержки частных лиц должен был сыграть положительную роль, поскольку гарантии – как форма бюджетной поддержки инвестиционной деятельности частных лиц – представляются более предпочтительными. Так, в отличие от кредитов, гарантии не являются формой бюджетных расходов. Они представляют собой условное обязательство, которое может и не повлечь бюджетных расходов. Кроме того, предоставление гарантии предполагает проверку платежеспособности должника основным кредитором (например, коммерческим банком)[19], что снижает риск неплатежеспособности заемщика и риск невозврата долга. Кроме того, гарантия достаточно часто предоставляется не на всю сумму займа, а на ее часть. То есть даже условные обязательства бюджета в случае предоставления гарантии оказываются меньше, чем при выдаче кредита[20].
Однако анализ практики бюджетных расходов за 2008–2011 г. показал, что в результате внесения поправок в БК РФ, запрещающих предоставление бюджетных кредитов, ожидаемого позитивного эффекта не произошло.
Во-первых, Правительство РФ оказалось заинтересовано в кредитовании ряда приоритетных направлений экономического развития, к примеру, таких как инновационный и оборонный сектор, сельское и рыбное хозяйство, автомобилестроение и т. д. Во-вторых, ряд решений о предоставлении бюджетной поддержки ряду крупных предприятий был простимулирован экономическим кризисом 2008–2009 годов.
При этом для того, чтобы обойти ограничения, установленные Бюджетным кодексом в 2007 г., на федеральном уровне активно используется система институтов развития, включающая в себя государственные корпорации и акционерные общества. Институты развития, как правило, получают вклад в уставный капитал или субсидию, что прямо разрешается бюджетным законодательством, а затем свободно кредитуют частный сектор в обход запретов и условий, установленных БК РФ.
В результате практика государственного кредитования частных лиц была продолжена. К примеру, в целях реализации антикризисной программы были приняты следующие решения, предполагающие возможность непрямого кредитования частных организаций за счет бюджетных средств:
1) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах но поддержке финансовой системы Российской Федерации”». Закон предусматривает возможность предоставления субординированных кредитов коммерческим банкам через Внешэкономбанк, которому для этой цели были переданы средства в качестве взноса в уставный капитал. В частности, передача средств Внешэкономбанку производилась на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 июня 2009 г. № 854-р «Имущественный взнос Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» (с этими целями было выделено 100 млрд руб.) и других подзаконных актов;
2) Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № 675 «О внесении изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г. № 24 и от 30 марта 2009 г. № 262», которым было предусмотрено субсидирование части затрат российским организациям автомобилестроения на выплату купонного дохода по облигациям;
3) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 745-р «О предоставлении бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “АвтоВАЗ” путем предоставления беспроцентного займа». Распоряжение предусматривало необходимость предоставления ГК «Ростехнологии» бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в ГК “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “Автоваз” путем предоставления беспроцентного займа»;
4) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 1847-р, на основании которого в капитал государственной корпорации «Ростехнологии» было внесено 1,5 млрд руб. с целью поддержки авиакомпаний, входящих в состав корпорации.
С учетом этого можно сделать вывод о том, что нововведения 2007 г., запрещающие бюджетное кредитование частных лиц, как относящихся к категории инвесторов, так и не участвующих в реализации каких-либо проектов, оказались практически бесполезными. Более того, отсутствие возможности прямого кредитования частных лиц из бюджета при наличии возможности их кредитования через систему институтов развития только ухудшает ситуацию по сравнению с существовавшей до 2007 г.
Ухудшение обусловлено тем, что кредитование юридических лиц за счет бюджетных средств стало значительно менее прозрачным и оказалось практически недоступно для последующей проверки специализированными органами финансового контроля (Казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора).
По нашему мнению, излишне жестким является и установленное в 2007 г. в ст. 93.3 БК РФ ограничение максимального срока предоставления кредита нижестоящим бюджетам одним годом[21]. Это фактически означает, что кредиты могут использоваться только для покрытия временных кассовых разрывов и не могут выступать способом поддержки региональных (или местных) инвестиций.
При этом вопрос о целесообразности введения поддержки региональных инвестиций путем долгосрочного кредитования регионов является дискуссионным.
С одной стороны, в отличие от субсидии, кредит является возвратной формой финансирования, причем, согласно ст. 93.3, в случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет.
С другой стороны, даже в случае снятия ограничений предельного срока предоставления кредитов нижестоящим бюджетам кредитование в инвестиционных целях едва ли получит широкое распространение. Учитывая, что большинство проектов, реализуемых субъектами РФ, относится к категории некоммерческих, возможность вернуть кредит за счет доходов от эксплуатации соответствующих объектов представляется более чем сомнительной. Практически единственной возможностью возвращения кредита, полученного субъектом РФ на инвестиционные цели, является его покрытие за счет общих бюджетных доходов. При этом, если субъект РФ испытывает нехватку собственных доходов и не может осуществлять инвестиционные расходы без федеральной поддержки, его кредитование практически лишается смысла, ведь в дальнейшем у него могут возникнуть такие же проблемы с погашением кредита, как и с осуществлением инвестиций.
19
Проверка претендента на получение гарантии проводится также и государством. Таким образом, платежеспособность лица исследуется два раза: органами государственной власти и независимым кредитором.
20
Более подробно преимущества гарантий рассматриваются далее.
21
За исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.