Страница 11 из 26
С учетом вышеизложенного можно сделать следующий вывод: субсидирование региональных расходов, связанных с реализацией инвестиционных проектов, остается приоритетной формой их поддержки. Однако полный отказ от долгосрочного кредитования региональных проектов, возможно, был преждевременным.
Бюджетное кредитование регионов нуждается в совершенствовании, бюджетное кредитование частного сектора в целом нецелесообразно. При этом некоторые направления поддержки юридических лиц в форме бюджетных кредитов все-таки следует использовать. Это, во-первых, антикризисная поддержка стратегических предприятий и, во-вторых, кредитование институтов развития.
«Традиционные» формы прямой бюджетной поддержки
Субсидии
До 2007 г. субсидии наряду с субвенциями являлись одним из самых неэффективных для бюджета способов поддержки частных проектов и одновременно с этим самыми желательными для инвесторов.
Субсидии частному сектору имеют ряд серьезных недостатков. В частности, они не обладают достаточной прозрачностью, порядок их распределения в большинстве случаев остается недостаточно формализованным, адекватная оценка приоритетов субсидируемых проектов затруднена. Как следствие, при использовании субсидий риски коррупции выше, чем, например, при предоставлении налоговых льгот, использование которых не требует разрешительных процедур и дополнительного согласования группой лиц, которым эти льготы предоставлены.
В 2007 г. в результате внесения поправок в Бюджетный кодекс определение субсидий, не предполагавшее каких-либо ограничений ни по кругу лиц, ни по целям их предоставления, было исключено из ст. 6 БК РФ, а условия их предоставления, закрепленные в ст. 78 БК РФ, несколько изменились. В частности, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг «предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг».
Сформулировав п. 1. ст. 78 БК РФ таким образом, законодатель предпринял попытку ограничить предоставление субсидий частным лицам определенными целями. Однако она оказалась недостаточно последовательной, из нее не ясно, какие именно цели имеются в виду.
В то же время существующая формулировка оставляет большие возможности для финансирования частных инвестиционных проектов из бюджета. Более того, в течение всех последних лет на федеральном и на региональном уровнях практикуется субсидирование не только частных инвесторов, но и субсидирование организаций, не связанное с их участием в реализации инвестиционных проектов[22]:
• субсидирование начала собственного дела организациями малого бизнеса, а также возмещение отдельных видов расходов малых предприятий;
• субсидирование безработных граждан, перешедших на самозанятость, т. е. получивших статус индивидуального предпринимателя;
• возмещение организациям процентов по кредитам малых и сельскохозяйственных предприятий[23];
• субсидирование лизинговых платежей, уплачиваемых отдельными видами компаний;
• субсидирование арендной платы, уплачиваемой юридическими лицами;
• субсидирование платы, вносимой отдельными видами организаций за технологическое присоединение;
• субсидирование расходов на патентование и сертификацию продукции, расходы на экспортную деятельность, на обучение и т. д.
Исследования, проводившиеся Институтом экономической политики им. Е.Т. Гайдара, показали, что эффективность подобного субсидирования частных предприятий, имеющая своей целью не столько их инфраструктурное развитие и повышение их инвестиционной активности, сколько «выживание» и сохранение определенной экономической стабильности, как правило, невелика. Более того, имеются примеры, говорящие о дестимулирующей роли субсидий в инвестиционной сфере. В частности, в работе Института им. Е.Т. Гайдара «Анализ региональной антикризисной практики»[24] показано, что большинство регионов постоянно увеличивало объемы субсидирования, при этом практически везде наблюдалась тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств.
Примеры негативного влияния бюджетных субсидий на поведение частных инвесторов имеются и в западной практике. Так, в США на протяжении долгого времени реализуется программа поддержки исследований малого бизнеса (SBIR), практика реализации которой показала несколько неожиданный результат: чем больше грантов в рамках SBIR получал субъект инновационной деятельности, тем меньше росли ее собственные затраты на исследования. Таким образом, оказалось, что государственное субсидирование может вытеснять частные инвестиции из сектора высоких технологий[25].
В научной среде проблема ориентации исследовательских организаций на получение субсидий также хорошо известна. Далее будет показано, что практически любые критерии оценки эффективности субсидий и грантов, ориентированные на «научные» аспекты деятельности получателя, такие как количество молодых специалистов, задействованных в проекте, количество зарубежных публикаций, заявок в патентное ведомство и т. д., легко сфальсифицировать. Практика «грантоедства», когда организации преимущественно ориентированы на получение дохода в форме гранта, а не в форме прибыли от продажи инновационного продукта, широко распространена в научной сфере. При этом, как только субсидии заканчиваются, исследования либо прекращаются независимо от их результатов и потенциальной значимости, либо не обеспечивают обещанной отдачи.
Следовательно, применение безвозвратных и безвозмездных форм бюджетной поддержки коммерческим организациям должно осуществляться крайне аккуратно, только при условии выстроенной системы контроля за результатом. Теоретически с позиции самых жестких бюджетных ограничений субсидирование частного сектора следовало бы оставить только для случаев компенсации доходов, потерянных юридическими лицами в связи с государственным регулированием цен или выполнением государственных заданий.
Однако применение столь жесткого подхода в ближайшее время маловероятно по ряду причин:
1. Субсидии активно используются в системе антикризисных мероприятий, необходимость которых в условиях отсутствия мировой экономической стабильности может возникнуть в любой момент. Так, в период экономического кризиса 2008–2010 годов из бюджета субсидировались не только конкретные инвестиционные проекты, реализуемые частными лицами, но и отдельные предприятия вне какой-либо связи с их инвестиционной деятельностью. Так, Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год на федеральном уровне был предусмотрен целый ряд механизмов субсидирования, включая:
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций – экспортеров промышленной продукции;
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций мясного и молочного животноводства; субсидирование процентной ставки по кредитам организаций иных подотраслей АПК;
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций лесопромышленного комплекса на создание межсезонных запасов древесины, сырья и топлива;
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций автомобилестроения и транспортного машиностроения, полученным на технологическое перевооружение;
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК – головных исполнителей (исполнителей) государственного оборонного заказа;
• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по выпуску высокотехнологичной продукции;
22
См.: Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам/И. В. Стародубровская, Н. В. Зубаревич, В. С. Назаров, Е. А. Горина. М.: Дело, 2010.
23
Так, возможность субсидирования ставок по кредитам для малого бизнеса упоминается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 г. № 178.
24
См.: Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам/И.В. Стародубровская, Н.В. Зубаревич, В. С. Назаров, Е.А. Горина. М.: Дело, 2010.
25
Подробнее об этом см.: Коновалов В.М. Инновационная сага // http//www. i