Страница 23 из 26
Практически по всем программам вносились корректировки, а также присутствовали замечания к их выполнению. Пожалуй, наиболее характерным для большинства программ стало замечание о невыполнении плановых значений привлекаемых внебюджетных средств.
2. Исследование основ государственно-частного партнерства в мире
2.1. Сущность и предпосылки для развития ГЧП
Государственно-частное партнерство в последние три десятилетия стало наиболее популярным способом управления конкуренцией в мире, поскольку и властью и бизнесом рассматриваются как некие институты или структуры, которые могут генерировать новые идеи, способствовать их продвижению в новых и неограниченных условиях.
Несмотря на то что совместные проекты на долгосрочной основе стали реализовываться еще в позапрошлом веке[38], механизм ГЧП в том виде, в каком он осуществляется сейчас, начал формироваться в конце 1980-х гг., когда правительства развитых стран пытались найти пути привлечения частных инвестиций, в первую очередь, в инфраструктурную сферу. Проблема развития ГЧП состояла в том, что частные инвесторы требовали доходность существенно выше, чем процентная ставка по государственным облигациям, даже если все риски проекта принимало на себя государство. Как следствие, примеры партнерства государства и частного сектора были единичными, и проекты реализовывались по более высоким ценам, чем если бы они создавались в рамках стандартной модели государственных закупок.
Тем не менее с развитием разнообразных форм сотрудничества в 1990-е гг. ГЧП стало рассматриваться как ключевой инструмент государственной политики во всем мире1. Это касалось и промышленно развитых стран, таких как Великобритания, Германия, США, и «новых» развивающихся государств, например, Китай, Индия, Корея, страны Латинской Америки, где существовала огромная потребность в инфраструктурных объектах[39] [40]. Популярность внедрения механизмов ГЧП в экономику стран основывалась на понимании того, что подобные соглашения позволяют производить продукцию или оказывать услуги, которые вряд ли были бы реализованы каждой стороной самостоятельно[41].
Одной из первых механизм ГЧП стала развивать Великобритания, где правительством была принята первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений – «Частная финансовая инициатива» (PFI)[42].
К концу XX в. само понятие «государственно-частное партнерство» существенно расширилось, и в 1999 г. американский экономист С. Линдер (Университет Техаса) описал уже несколько значений ГЧП при различных условиях возникновения[43]:
• как реформу системы управления;
• как проблему конверсии;
• как схему распределения рисков;
• как структурную перестройку системы предоставления государственных услуг;
• как разделение властных полномочий.
В стандартной неоклассической экономической литературе ГЧП является предметом традиционного анализа благосостояния, в рамках которого оценивается эффективность влияния ГЧП на общественное благополучие. ГЧП также является предметом исследования в информационно открытой экономике, которая фокусируется на взаимоотношениях и мотивации при формировании информационных потоков между агентами.
В институциональной экономической теории ГЧП рассматривается как стратегия управления, позволяющая свести к минимуму операционные издержки или издержки, связанные с формированием и поддержанием взаимоотношений в вопросах контрактации, координации при производстве товаров и услуг. В рамках государственного управления ГЧП рассматривается как оптимальный стратегический подход к стимулированию социально-экономического развития, который объединяет эффективность, гибкость, компетентность частного сектора с возможностями контроля, долгосрочными перспективами и социальными интересами государственного сектора[44].
Несмотря на существование множества описаний ГЧП в научной литературе, в настоящее время так и не выработана единая трактовка термина «государственно-частное партнерство». Это связано с тем, что формулирование определения ГЧП зависит от страны и конкретных интересов автора. В более общем смысле ГЧП традиционно рассматривают как долгосрочные совместные институциональные договоренности между государством и частным сектором для достижения различных целей. При этом существуют мнения, что ГЧП включает все формы взаимодействия между государственным и частными секторами, включая даже консультации и политический диалог. Другими словами, одни исследователи рассматривают ГЧП как межорганизационные договоренности между рыночными институтами и государством, другие – как инструмент менеджмента, третьи – как стратегию развития, а четвертые вообще считают этот термин всего лишь «языковой игрой»[45].
Приведем несколько примеров определения ГЧП, которые дают крупнейшие международные организации и государственные институты:
– Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет ГЧП как соглашение между правительством и одним или несколькими частными партнерами, в соответствии с которым частная сторона предоставляет услуги таким образом, чтобы цели государства согласовывались с целями частного бизнеса по получению прибыли и эффективность соглашения зависела от обоснованной передачи части рисков частной стороне[46]:
– Международный валютный фонд рассматривает ГЧП как соглашение, в котором частный сектор предоставляет объекты инфраструктуры и соответствующие услуги, которые традиционно предоставляло государство[47];
– Национальный совет по ГЧП США дает следующую трактовку данного термина «ГЧП – это контрактное соглашение между государственным органом (федеральным, региональным или муниципальным) и частной организацией, в рамках которого совместно используются активы и опыт каждой стороны при предоставлении продукции или услуг широкой общественности, а также распределяются риски и выгоды»[48];
– Министерство финансов Великобритании рассматривает ГЧП как соглашение, в рамках которого осуществляется совместная работа государственного и частного сектора в области разработки политики, оказания услуг и развития инфраструктуры посредством частных инвестиций в эту сферу[49];
– Европейский инвестиционный банк считает, что ГЧП является общим термином для обозначения сотрудничества частного сектора и государственного органа власти, целью которого является использование ресурсов и /или опыта частного бизнеса для создания общественно значимых объектов или оказания государственных услуг[50];
– Азиатский банк развития полагает, что партнерство государственного и частного секторов должно описывать диапазон возможных взаимоотношений между государственными и частными субъектами в контексте инфраструктурных и других услуг[51];
– Всемирный экономический форум определяет ГЧП как добровольный союз различных субъектов из разных секторов экономики, которые согласны работать вместе для достижения общей цели или для удовлетворения конкретных потребностей общества, что подразумевает распределение ответственности, средств, компетенции и рисков[52];
38
Например, строительство железных дорог в Европе в XIX в. осуществлялось на основе соглашений государства с частными предприятиями.
39
Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009.
40
Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber fan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N., Kaladindi L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe». Weimar, Germany, 2009.
41
Spielman D.J., Grebmer K. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.
42
Krumm T. (University of Chemnits), Mause K. (University of Bremen) Factors explaining the use of Public-Private partnerships: evidence from the UK. March 12,2010.
43
Greve C. Public-private partnerships in Scandinavia. International Public Management Review. Vol. 4. Issue 2, 2003.
44
Spielman D.J., Grebmer К. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.
45
Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009; Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note, February 2010; Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber Jan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N. Kaladindi, L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe. Weimar, Germany 2009.
46
http://www.oecd.Org/document/16/0,3343, en_34645207_34744818_40491472_l _l_l_l,00.html, 19.07.2010
47
Hemming R. Public-Private Partnerships. International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Paper presented at the high-level seminar «Realizing the Potential for Profitable Investment in Africa». Organized by the IMF Institute and the Joint Africa Institute, Tunis, Tunisia, February 28 – March 1, 2006.
48
http://www.ncppp.org/howpart/index. shtml#define, 19.07.2010
49
http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index. htm, 19.07.2010
50
European Investment Bank «The EIB’s role in Public-Private Partnerships (PPPs)», 15 July 2004: http://www.eib.europa.eu/attachments/thematic/eib_ ppp en. pdf
51
Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов», Филиппины, 2008: www.adb.org
52
http://www.azimpremjifoundation.org/downloads/PPP%20in%20School%20 Education, pdf, 09.08.2010