Страница 24 из 26
– Международный исследовательский институт по разработке продовольственной политики дает одно из наиболее развернутых определений ГЧП, подразумевая под ним совместные усилия государственного и частного секторов, при которых каждая сторона вносит свой вклад в планирование, ресурсное обеспечение, реализацию тех или иных мероприятий, необходимых для достижения общей цели; ГЧП охватывает широкий спектр взаимодействий, включая исследовательские проекты между образовательными учреждениями и промышленным сектором, межпартийные и межотраслевые исследовательские консорциумы, программы муниципального развития между субъектами малого предпринимательства и местными властями, а также масштабные программы глобального сотрудничества[53].
Таким образом, на основе анализа встречающихся в литературе определений можно выделить специфические черты, по наличию которых различные формы взаимодействия бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП:
1) наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;
2) передача части задач и функций, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления, частному бизнесу;
3) привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту и финансовое вознаграждение частной стороне;
4) разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.
Иногда выделяют еще одну отличительную черту – результатом деятельности в рамках ГЧП всегда является некая специфическая продукция или услуга, востребованная обществом и выполняемая в строгом соответствии со стандартами[54].
ГЧП часто противопоставляют процессу приватизации или аутсорсингу. Однако приватизация предполагает полное отчуждение частному сектору объектов государственного имущества (включая передачу всех рисков и ответственности), аутсорсинг – передачу выполнения части бюджетных услуг сторонней организации-исполнителю. ГЧП больше похоже на объединение, когда обе стороны распределяют между собой все риски в надежде получить прибыль, а государство – еще и определенный социальный эффект. При этом за государством сохраняется ответственность за доступ и качество предоставляемой услуги[55]. Ряд экспертов склонны рассматривать ГЧП в первую очередь как инструмент финансовых соглашений: такой механизм позволяет не только снизить нагрузку на бюджет за счет использования частного финансирования, но и обеспечить оптимальное соотношение цены и качества[56].
Специалисты Министерства финансов Индии также выделили свойства, наличие которых не позволяет относить сотрудничество государства и бизнеса к механизму ГЧП[57]:
– любой контракт ЕРС (Engineering-Procurement-Construction), если эксплуатация объекта после завершения его строительства находится у частной стороны не более трех лет;
– любая договоренность на поставку товаров и услуг на период до трех лет;
– любые соглашения, предусматривающие только аренду (лизинг) активов без исполнения каких-либо обязательств или наличия других существенных характеристик ГЧП.
Дальнейшее развитие механизмов ГЧП в мире обусловило его распространение в последнее десятилетие и в инновационной сфере, поскольку одной из перспектив развития сотрудничества государства и бизнеса является возможное возникновение новых и более качественных продуктов и услуг, которые ни одна из сторон в отдельности производить лучше не сможет[58]. Произошло это вследствие усиления экономической составляющей сотрудничества.
2.2. Изучение экономических основ участия государства и бизнеса в ГЧП
Экономической основой ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство. Поэтому при внедрении механизмов ГЧП для реализации того или иного проекта государство исходит из двух точек зрения:
– основанной на финансовом подходе, когда целью является использование частного капитала для удовлетворения инфраструктурных потребностей. Это особенно актуально с учетом растущего населения, процессом урбанизации, быстрого устаревания объектов инфраструктуры;
или – основанной на эксплуатационном подходе, когда целью является оптимизация времени и эффективное распределение расходов при эксплуатации объекта, поскольку государство имеет меньше стимулов для эффективной организации процесса.
Развивая взаимоотношения в рамках ГЧП, государство преследует следующие цели[59]:
– стимулирование экономики;
– создание рабочих мест;
– создание общественных благ.
Еще одним мотивом участия государства в таких проектах эксперты Азиатского банка развития называют стремление реформировать определенные сектора экономики посредством перераспределения ролей, стимулов и подотчетности[60].
Основными стимулами для участия бизнеса в проектах ГЧП являются:
– экономическая рентабельность проектов;
– участие в крупных и общественно значимых проектах;
– расширение возможностей в будущем, в том числе модернизация всего бизнеса.
С помощью механизма ГЧП государство привлекает частный бизнес на помощь в сферы деятельности, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции.
Большинство стран начинали использовать механизмы ГЧП для строительства объектов транспортной инфраструктуры – автомагистралей, железных дорог, мостов, тоннелей, аэропортов, трубопроводов[61]. Впоследствии интерес к соглашениям ГЧП стали проявлять региональные и муниципальные власти для строительства социальных объектов — школ, больниц, поликлиник, пожарных станций, стадионов, тюрем и т. д., но примеров реализации таких проектов пока гораздо меньше, чем проектов национального масштаба[62].
В последние годы механизм ГЧП выходит за рамки инфраструктурных проектов и начинает использоваться при оказании определенных услуг без возведения и эксплуатации самого объекта. Наибольший интерес может представлять объединение усилий государственного и частного секторов в сфере образования[63]. Безусловно, преимущества ГЧП в образовательной области не так однозначно, поскольку некоторые исследователи говорят об угрозе расслоения учащихся по уровню дохода или по успеваемости. Однако при реформировании системы образования с целью повысить его эффективность использование механизмов ГЧП в образовательной сфере является наиболее компромиссным вариантом и не вызывает столько споров и критики, как, например, приватизация образовательных учреждений. Механизмы ГЧП доказали свою эффективность в управлении системой здравоохранения, особенно когда речь идет о повышении качества предоставляемых услуг и управлении ценообразованием[64], а также осуществлении специфических для объектов здравоохранения функций, например, организация системы мониторинга, трансферта технологий.
Можно отметить постепенный рост инвестиций в научные исследования и разработки[65] для агропромышленного сектора, при этом все частные инвестиции направляются в развитие тех биотехнологий и сельскохозяйственных культур, которые имеют особую значимость для развитых стран и гарантируют адекватную отдачу от вложенных инвестиций. Реализация подобных инвестиционных проектов с участием не только частного сектора, но и государства позволяет получить определенный социальный эффект, который состоит в улучшении качества жизни сельского населения. Однако потенциал ГЧП в данной сфере не ограничен биотехнологиями и может быть существенно расширен, если использовать совместные соглашения при осуществлении переработки, хранения, сбыта и распределения продовольственной продукции.
53
Spielman D.J., Grebmer К. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.
54
Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009; Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note. February, 2010.
55
World Bank «Attracting Investors to African Public-Private Partnerships». A Project Preparation Guide, 2009.
56
Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009.
57
Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note, February, 2010.
58
Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009; Hearne R. Origins, Development and Outcomes of Public Private Partnerships in Ireland: The Case of PPPs in Social Housing Regeneration. Combat Poverty Agency, Working Paper Series 09/07. November, 2009.
59
Dunec J.L. Historic Resource Protection through Public/Private Partnerships. Miller Starr Regalia, USA: http://www.appl.org/Training Conventions/2010 %20Speaker%20Materials/Historic%20Resource%20 Protection%20through%20Public_Private%20Partnerships. pdf
60
Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов». Филиппины, 2008: www.adb.org
61
Крупнейшие транспортные узлы США, Канады, Великобритании, Австралии, Норвегии, Испании были построены с использованием механизма ГЧП. Есть даже точка зрения, что правительства стараются развивать инфраструктуру, в том числе посредством проектов ГЧП, как антициклический метод стимулирования экономики.
62
Одной из причин непопулярности ГЧП на муниципальном уровне называют тот факт, что сроки 30 и более лет являются слишком большими временными рамками для реализации проектов на местном уровне. Еще одна причина кроется в характеристике местного сообщества, к примеру, в той же Великобритании власти округов Лондона чаще реализуют проекты в рамках программы PFI (Private Finance Initiative – Частная финансовая инициатива), чем более отдаленные районы страны.
63
Patrinos Н.А., Barrera-Osorio F., Guaqueta /. The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education. World Bank, The International Bank for Reconstruction and Development, 2009.
64
Nikolic LA.у Maikisch H. Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector. An Overview with Case Studies from Recent European Experience. World Bank, October, 2006.
65
Spielman D.J., Grebmer K. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute, Washington, USA, 2004.