Страница 18 из 26
3. В части повышения прозрачности «традиционных» инструментов бюджетной поддержки.
В первую очередь данная проблема касается случаев вложения бюджетных средств в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и государственных корпораций (компаний и пр.). Вложения в уставный капитал представляют собой одну из наименее прозрачных форм государственной поддержки коммерческих организаций в связи с:
• отсутствием единообразного подхода к направлениям использования данного инструмента, а также порядку принятия решений о его применении. Вложения в уставный капитал используются как в инвестиционных целях, так и в целях, не связанных с инвестированием (антикризисная поддержка и т. д.). Решения о вложении средств в уставный капитал организаций могут носить как программный, так и непрограммный характер (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства);
• невозможностью установления каких-либо требований к целевому расходованию вложений в уставный капитал. Вложения в уставный капитал не имеют целевого характера: действующее гражданское законодательство, в том числе ГК РФ, а также закон «Об АО» не предусматривают возможности размещения акций организации на условиях целевого расходования полученных ею средств. Даже акционерные соглашения, возможность заключения которых предусмотрена ст. 32.1 Федерального закона «Об АО» с 2009 г., не предусматривают такой возможности, распространяя сферу их действия исключительно на «осуществление прав, удостоверенных акциями, и (или) об особенности осуществления прав на акции».
Помимо риска недополучения доходов существует еще одна проблема. Вложения в уставный капитал, как форма бюджетной поддержки частных инвесторов, создают конфликт интересов государства как управленца и как собственника. С одной стороны, государство обязано обеспечивать равные условия для конкуренции всем хозяйствующим субъектам, а с другой – оно поддерживает отдельных участников рынка при помощи вложений в их уставный капитал, что улучшает их финансовые и конкурентные позиции на рынке по сравнению с полностью частными организациями.
Можно предложить следующие направления совершенствования каждого из бюджетных инструментов инвестиционной политики.
1. На уровне Бюджетного кодекса необходимо разграничить понятие бюджетных инвестиций и инвестиционных субсидий, а также более четко разграничить инвестиционные субсидии с субсидиями, предоставляемыми на прочие цели.
Целью бюджетных инвестиций должно стать осуществляемое на принципах сметного финансирования увеличение стоимости имущества (основных средств) органов государственной власти, а также казенных учреждений.
Инвестиционные субсидии должны быть разграничены с прочими субсидиями в связи с различием целей их использования. В качестве цели инвестиционных субсидий следует определить поддержку вложений в основные средства:
– бюджетных и автономных учреждений соответствующего уровня публично-правового образования с целью поддержки их инициативных инвестиционных проектов, направленных на развитие материально-технической базы оказания услуг, имеющих преимущественно коммерческий характер. Инвестиционные субсидии бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования за счет бюджета имущества, передаваемого учреждениям на праве оперативного управления. При этом в тех случаях, когда главный распорядитель бюджетных средств, которому подведомственны учреждения, желает обеспечить целевое использование выделяемых субсидий, в соглашение об их использовании может включаться условие об обязательном применении процедур государственных закупок (или федеральной контрактной системы) при использовании инвестиционной субсидии;
– иных публично-правовых образований. Инвестиционные субсидии иных публично-правовых образований (в частности регионов) должны предоставляться только на условиях долевого участия в финансировании проектов, а также при условии принятия регионом обязательств по дальнейшему содержанию и эксплуатации создаваемого объекта основных средств, включая закупку сырья и материалов, необходимых для его использования. Пример: субсидирование покупки дорогостоящего медицинского оборудования должно сопровождаться установлением минимальных нормативов по количеству медицинских услуг, ежегодно оказанных с его использованием; предельных сроков монтажа и ввода оборудования в эксплуатацию, а также обязательств региона по закупке необходимых для работы оборудования реактивов и обязательств по ремонту оборудования. В случае нарушения условий последующего содержания и использования субсидируемого объекта основных средств регион должен возвращать инвестиционную субсидию в федеральный бюджет как использованную нецелевым образом;
– юридических лиц, в капитале которых доля Российской Федерации (субъекта РФ) составляет 100 %. Инвестиционные субсидии юридическим лицам, созданным с участием Российской Федерации (субъекта РФ), могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования капвложений за счет бюджета соответствующего уровня публично-правового образования. Данное направление инвестиционного субсидирования требуется, в первую очередь, для обеспечения развития материально-технической базы оборонного комплекса.
Также следует указать, что инвестиционные субсидии могут использоваться для субсидирования процентной ставки по кредитам, полученным инвесторами, реализующими инвестиционные проекты по приоритетным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации. Это позволит законодательно закрепить сложившуюся практику бюджетной поддержки, в частности, сельского хозяйства и малого бизнеса.
2. Параллельно с уточнением целей предоставления инвестиционных субсидий следует уточнить цели предоставления прочих субсидий, не имеющих инвестиционного характера. Их использование следует ограничить такими направлениями, как:
– компенсация убытков организаций и индивидуальных предпринимателей, возникающих в связи с реализацией товаров, работ и услуг по регулируемым ценам;
– субсидирование экономически обоснованных расходов российских организаций на уплату патентных пошлин и иных обязательных платежей при патентовании созданных ими «технических РИД» за рубежом (субсидия может предоставляться при начале коммерческого использования запатентованных разработок в соответствующих государствах);
– антикризисное субсидирование публично-правовых образований иного уровня и стратегически значимых юридических лиц в рамках антикризисной программы, утверждаемой Правительством Российской Федерации (т. е. не в индивидуальном порядке, а только в условиях масштабного экономического кризиса, официально признанного Правительством). Целью антикризисного субсидирования является не развитие, а «спасение» данных предприятий. Их развитие должно преимущественно кредитоваться. У Правительства имеется определенный опыт решения проблем такого рода в 2008–2010 гг. Однако на этапе 2008–2010 гг. антикризисное субсидирование осуществлялось вне регулирования, предусмотренного Бюджетным кодексом, на уровне постановлений Правительства (в «ручном режиме»). С учетом нестабильности мировой экономики, представляется, что порядок и условия отбора стратегических предприятий, получающих поддержку, а также условия их антикризисной поддержки должны быть формализованы.
3. Следует определить в Бюджетном кодексе РФ субсидии в форме имущественного взноса и /или передачи имущественных прав. Целью их предоставления является развитие материально-технической базы автономных и бюджетных учреждений, необходимой им для выполнения государственных заданий, при одновременном сохранении возможностей по централизованной закупке основных средств и по контролю со стороны ГРБС за их дальнейшим использованием.