Страница 17 из 26
В-четвертых, лимиты на 2012 г. уже были доведены до учреждений и предприятий. Соответственно передача указанных функций ведомствам неизбежно привела бы к срыву работ на объектах в 2012 г. с учетом необходимости подготовки массы поправок в различные документы и заключенные договоры.
С учетом перечисленных недостатков рассматриваемой модели использовать ее целесообразно преимущественно для организации финансирования инвестиционных потребностей небольших учреждений регионального и муниципального уровней. Применительно же к крупным бюджетным и автономным учреждениям федерального и регионального уровней более рационально использовать одну из базовых моделей, предполагающую передачу этим учреждениям функций госзаказчика.
2. В части расширения возможностей использования ряда инструментов для бюджетной поддержки частных лиц.
Ряд теоретически доступных инструментов бюджетной политики не используется вовсе либо используется крайне ограниченно. При этом наиболее рискованные формы бюджетной поддержки частных лиц (вложения в уставный капитал хозяйственных обществ), напротив, используются с максимальной активностью.
В настоящее время вообще не используются бюджетные кредиты, обладающие, по сравнению с субсидиями, таким преимуществом, как возвратность, а по сравнению со взносами в уставный капитал – такими преимуществами, как целевой характер и приоритетная (по сравнению с дивидендами) очередность погашения.
По нашему мнению, в перспективе кредит может быть возвращен в число инструментов прямой бюджетной поддержки частных лиц. Однако его использование должно быть очень ограниченным, поскольку кредитование частного сектора не относится к числу задач и функций государства.
Существуют два направления, в отношении которых предоставление бюджетных кредитов представляется оправданным. Это антикризисная поддержка стратегических предприятий и кредитование институтов развития.
Актуальность введения инвестиционных бюджетных кредитов в кризисный период обусловлена, в первую очередь, нехваткой «длинных» денег в экономике и неготовностью кредитных учреждений принимать на себя риски, связанные с поддержкой крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими организациями. Как правило, стратегическое предприятие является крупным, но финансово не очень благополучным заемщиком (к примеру, значительная часть предприятий оборонной и судостроительной отрасли оказалась в 2008–2011 гг. в подобной ситуации), нуждающимся для продолжения инвестиционных проектов в крупном кредите под незначительные проценты.
В этой ситуации государство оказывается практически единственным потенциальным кредитором, способным поддержать крупный отраслевой проект, предоставив инвестору долгосрочный кредит под сравнительно небольшие проценты.
Бюджетное кредитование в ряде случаев может создать и дополнительные стимулы для бюджетных вложений в инновации. Традиционные методы финансового контроля не работают по отношению к таким высоко рискованным направлениям финансирования, как, например, венчурное финансирование инноваций через институты развития. В условиях, когда определенное количество проектов, финансируемых РВК и другими институтами развития, обладает высокой рискованностью, предоставление институтам финансирования на возвратной и платной основе является практически единственным инструментом повышения ответственности институтов.
Таким образом, предоставлять инвестиционные кредиты целесообразно:
– в рамках программы антикризисных мер (в первую очередь с целью завершения крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими предприятиями);
– институтам развития, обладающим высокой степенью организационной самостоятельности и контролируемым преимущественно через оценку результатов их деятельности, а не через оценку соблюдения процедур расходования средств;
– акционерным обществам со стопроцентным государственным участием в качестве альтернативы взноса в уставный капитал.
Фактически не используются в инвестиционных целях и государственные гарантии. Возможность использования данного инструмента, в отличие от бюджетных кредитов, прямо предусмотрена действующим бюджетным законодательством. Однако в 2008–2010 гг. на практике государственные гарантии использовались преимущественно в целях антикризисной поддержки российских предприятий и не задействовались в направлении инвестиционной поддержки.
При этом существуют направления инвестиционной политики, в которых применение государственных гарантий может оказаться целесообразным и оправданным. Это:
1) поддержка инвестиционных проектов, реализуемых бюджетными и автономными учреждениями. В результате реформы бюджетного сектора Российская Федерация перестала нести ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений. В целом такой подход следует признать верным по той причине, что бюджетные и автономные учреждения осуществляют предпринимательскую деятельность и объем их потенциальных обязательств не может быть даже спрогнозирован главными распорядителями бюджетных средств.
До настоящего времени в федеральном бюджете резервируются значительные суммы на покрытие судебных решений, предусматривающих санкции к учреждениям и предприятиям, нарушившим требования государственных контрактов, заключенных ими от имени Российской Федерации. В условиях четкого разграничения ответственности по обязательствам государства и бюджетных учреждений резервирование указанных средств не потребуется.
Вместе с тем в условиях, когда основные имущественные объекты учреждений и предприятий не находятся на балансе учреждений, у них отсутствует достаточный объем имущества для покрытия потенциальных кредиторских требований. Это, в свою очередь, может понизить заинтересованность подрядчиков в выполнении работ по созданию объектов федеральной собственности, заказчиками которых являются такие учреждения и предприятия. В этой ситуации государственные гарантии по крупным инвестиционным проектам могли бы послужить дополнительным стимулом для привлечения потенциальных исполнителей.
По сравнению с полной ответственностью государства по всем обязательствам учреждений государственные гарантии обладают тем преимуществом, что их действие ограничивается обязательствами по конкретному инвестиционному проекту и государство не оказывается перед необходимостью погашения долгов, возникновение которых ранее не было согласовано;
2) поддержка инвесторов, реализующих приоритетные проекты в инновационной сфере. Анализ законов о федеральном бюджете за последние несколько лет показывает, что доля гарантий, предоставляемых с модернизационными и инвестиционными целями, в федеральном бюджете растет. Однако по-прежнему в бюджете доминируют гарантии, по своей экономической сути близкие к антикризисным, в том числе предоставляемые с целью компенсации ряда неэффективных (по политическим, институциональным и др. причинам) направлений, таких как развитие Северного Кавказа, Чечни и пр.
Таким образом, для активизации использования инструмента государственных гарантий в направлении поддержки инвесторов, реализующих инновационные и модернизационные проекты, необходимо, во-первых, соответствующее политическое решение, а во-вторых – ликвидация ряда процедурных проблем, снижающих заинтересованность инвесторов и государства в использовании гарантий как инструмента поддержки.
В частности, при внесении поправок в Бюджетный кодекс следует:
• отказаться от возможности установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника, сохранив только субсидиарную (дополнительную) ответственность;
• закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;
• максимально упростить и ускорить процедуру проверки платежеспособности должника и отказаться от истребования 100 %-ного обеспечения по государственным гарантиям.