Страница 16 из 26
• риск незаключения долгосрочных договоров (на весь период строительства, как правило, превышающий трехлетний период) как со стороны учреждений и предприятий, так и со стороны подрядчика в условиях неопределенности дальнейшего финансирования за пределами трехлетнего периода;
• риск снижения ответственности главного распорядителя средств за результаты использования бюджетных средств. При получении субсидии ответственность возлагается на учреждения;
• риски, связанные с отсутствием юридически обязывающих (в том числе с использованием положений гражданского, закупочного, административного и уголовного законодательства Российской Федерации) механизмов для автономных учреждений, получающих субсидии, в завершении строительства, что может привести к лавинообразному росту объемов незавершенного строительства объектов государственной собственности;
• планирование и реализация инвестиционных проектов, реализуемых за счет субсидий на капитальные вложения, не будут подпадать под процедуры, предусмотренные создаваемой федеральной контрактной системой (по предварительной оценке, порядка 90 % бюджетных средств, направляемых на создание объектов федеральной собственности);
• отсутствие порядка принятия решений о предоставлении субсидий на капитальные вложения приведет к невозможности своевременного начала финансирования работ на объектах капитального строительства.
С учетом этого возможны три варианта, позволяющие предотвратить ослабление контроля за целевым освоением бюджетных инвестиций бюджетными и автономными учреждениями.
Вариант 1 – наделение бюджетных (автономных) учреждений полномочиями получателя бюджетных средств, создающее возможность включения их в число государственных заказчиков.
В данном случае юридически получателями бюджетных инвестиций выступают не сами бюджетные и автономные учреждения, а их учредители – органы государственной власти и местного самоуправления. Однако соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления не осуществляют полномочий госзаказчика самостоятельно, а передают эти полномочия бюджетным или автономным учреждениям, для нужд которых предназначен объект инвестиций. Такое решение позволит бюджетным и автономным учреждениям сохранить контроль за процессом проектирования и строительства объектов недвижимости для собственных нужд без отказа от традиционных процедур контроля за целевым расходованием бюджетных инвестиций.
Возложение на бюджетные (автономные) учреждения, для нужд которых предназначен объект инвестиций, полномочий госзаказчика должно осуществляться на основании приказа главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. При этом распорядитель бюджетных средств может сохранить за собой отдельные, наиболее важные полномочия заказчика (например, такие как подписание контракта или акта сдачи-приемки работ).
В этом случае бюджетные (автономные) учреждения будут размещать заказ в соответствии с положениями Федерального закона № 94-ФЗ и заключать контракт от имени соответствующего публично-правового образования. На стадии исполнения контракта на бюджетные (автономные) учреждения будут распространяться нормы бюджетного законодательства, регламентирующие порядок расходования бюджетных инвестиций (что предполагает открытие лицевых счетов для учета соответствующих операций в органах, исполняющих бюджет).
Вариант 2 – утверждение обязательных условий соглашений о предоставлении бюджетным и автономным учреждениям бюджетных средств на инвестиционные цели.
Данный вариант предусмотрен подготовленным Минфином России законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Одновременно законопроект предполагает ограничение содержания термина «бюджетные инвестиции» вложениями в объекты капитального строительства казенных учреждений. Предоставление бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства или приобретение объектов недвижимости бюджетным и автономным учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям должно именоваться «субсидиями» (далее – «инвестиционные субсидии»).
Обязательные условия соглашений о предоставлении инвестиционных субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям из бюджетов разных уровней бюджетной системы должны определяться Бюджетным кодексом и решениями соответственно федерального Правительства, региональной или местной администрации о выделении субсидий конкретным получателям. Условия таких соглашений должны быть максимально приближены к условиям предоставления бюджетных инвестиций бюджетополучателям, в том числе предусматривать:
– обязательное заключение соглашения на весь период строительных работ с ежегодным уточнением объемов финансирования и перечня работ на предстоящий финансовый год исходя из заложенных в бюджете лимитов бюджетных обязательств;
– качественные требования к объекту бюджетных инвестиций и ответственность руководителей бюджетных и автономных учреждений за их выполнение;
– открытие автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям лицевых счетов для учета операций по получению и использованию инвестиционных субсидий в органах Федерального казначейства (либо финансовом органе субъекта Российской Федерации, муниципального образования);
– расходование инвестиционных субсидий с соблюдением процедуры санкционирования расходов, предусматривающей проверку органом, исполняющим бюджет, документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств по договорам государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий с подрядчиками;
– обязательное применение автономными учреждениями и унитарными предприятиями процедур 94-ФЗ при отборе подрядчиков на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ, финансируемых за счет инвестиционных субсидий;
– отказ от изъятия в бюджет не использованных бюджетными учреждениями в текущем финансовом году остатков инвестиционных субсидий.
Вариант 3 – осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем.
Каждая из описанных выше базовых моделей (на случай сохранения действующего законодательства и на случай принятия предлагаемых Минфином России изменений к Бюджетному кодексу) совместима с вспомогательной моделью, предполагающей осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем. В отличие от первой модели, в данном случае ГРБС не только юридически выступает получателем бюджетных инвестиций, но и фактически исполняет функции госзаказчика, а учреждениям передаются в оперативное управление законченные строительством объекты.
При всей простоте данной модели использованию ее в качестве базовой препятствуют следующие недостатки.
Во-первых, передача учредителю функций по размещению заказа для нужд бюджетных и автономных учреждений может привести к игнорированию нужд и потребностей последних при разработке проектной документации и организации строительно-монтажных работ. Особенно остро несовершенство этой модели реализации инвестиционных проектов проявится в том случае, когда часть эксплуатируемых учреждением имущественных объектов построит учредитель, а другая часть будет возведена за счет собственных (внебюджетных) средств учреждений, и все объекты должны создавать единый имущественный комплекс учреждения, необходимый для осуществления его основной деятельности.
Во-вторых, для федеральных органов власти такая деятельность является непрофильной, что привело бы к ослаблению внимания к этой работе.
В-третьих, федеральным органам власти может не хватить кадрового потенциала, чтобы в ближайшее время выполнить дополнительный объем работ по размещению заказа для нужд подведомственных бюджетных и автономных учреждений, особенно с учетом территориальной удаленности многих из них от местонахождения ГРБС.