Страница 15 из 26
Важно отметить, что на практике уставный капитал ничего не гарантирует и его использование в целях обеспечения прав кредиторов является не более чем декларацией. Это связано с тем, что уставный капитал любой организации, включая государственные корпорации, не резервируется на каком-либо счете и не хранится в виде ликвидных активов, а инвестируется в соответствии с целями, задачами и экономическими потребностями юридического лица. Как следствие, через некоторое время после формирования он перестает существовать в той форме, которая могла бы использоваться для удовлетворения потребностей кредиторов.
Это означает, что введение уставного капитала для государственных корпораций стало не более чем способом легализовать данный канал бюджетного финансирования.
Привлечение институтов развития, в капитал которых вливаются бюджетные средства, позволяет использовать государственные финансы в целях извлечения прибыли, а не только в целях выполнения задач и функций, стоящих перед государством в публичном секторе.
В рамках антикризисной политики, проводившейся в 2008–2010 гг., вложение средств в капитал крупных компаний и кредитных организаций стало также одним из механизмов «национализации» их убытков, а также поддержания status quo в российской экономике. Для того чтобы вложение в уставный капитал могло использоваться исполнительной властью более оперативно, в 2009 г. в п. 2 ст. 80 БК РФ были внесены изменения и дополнения, устанавливающие временный порядок принятия решений о выделении ассигнований для вклада в уставный капитал юридических лиц.
Пункт 2 ст. 80 БК РФ после поправок, внесенных в Бюджетный кодекс в 2007 г., установил порядок, согласно которому бюджетные инвестиции в форме вклада в уставный капитал юридических лиц должны утверждаться законом о бюджете путем внесения в него соответствующей текстовой статьи с указанием организации – получателя бюджетных инвестиций, а также объема и цели внесения бюджетных средств в его капитал. Однако Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 314-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”» приостановил действие данного пункта до 1 января 2011 г. в части предоставления бюджетных инвестиций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, по решениям, принимаемым соответственно Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, временная формулировка п. 2 ст. 80 БК РФ позволяет принять рамочный закон, в котором упоминается возможность выделения бюджетных ассигнований в форме вклада в уставный капитал юридических лиц, а затем на уровне органов исполнительной власти определить получателей бюджетной поддержки и объем выделяемого финансирования.
Однако для того чтобы существующая ситуация сохранялась, п. 2 ст. 80 БК РФ необходимо приостанавливать и далее, а лучше всего – изменить его формулировку. В противном случае процесс принятия и реализации решений, связанных с инвестированием в уставный капитал организаций, может неоправданно затянуться и усложниться (включение текстовой статьи в закон о бюджете осуществляется в процессе планирования бюджета).
Предложения по снятию барьеров для эффективной работы бюджетных инструментов поддержки нанотехнологий и других инноваций
В данном разделе нами представлены предложения по снятию барьеров, препятствующих эффективной работе основных инструментов прямой бюджетной поддержки инновационной сферы, а также иных пробелов и противоречий бюджетного и инвестиционного законодательства, снижающих прозрачность используемых инструментов.
К числу именно «барьеров» в первую очередь мы относим такие проблемы действующего бюджетного законодательства, как невозможность использования инвестиционных бюджетных кредитов для поддержки инновационного сектора, неоправданная процедурная сложность предоставления государственных гарантий и их слабое использование с целью реализации инновационных и модернизационных проектов, неразграниченность понятия бюджетных субсидий и грантов, предоставляемых за счет бюджетных средств[34], а также непрозрачность субсидирования проектов, реализуемых научными учреждениями и вузами. Помимо этого имеется ряд правовых проблем в инвестиционном регулировании, таких как неопределенность понятия бюджетных инвестиций, также нуждающихся в решении[35].
Предложения, содержащиеся в настоящем разделе, прошли предварительное обсуждение в Министерстве экономического развития в рамках работы по Стратегии 2020.
1. В части вопроса субсидирования бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы.
На практике в 2010–2011 гг. применяется такая форма, как «предоставление субсидии в форме имущественного взноса» в:
• бюджетные/автономные учреждения (по абз. 2 ст. 78.1 БК РФ) [36];
• некоммерческие организации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ);
• государственные корпорации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ).
Таким образом, для финансирования инвестиций в организации публичного сектора используется вместо инструмента «бюджетные инвестиции» инструмент «бюджетные субсидии», что создает путаницу.
Особенно остро на сегодняшний день стоит проблема финансирования инвестиционных проектов бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы. С 1 июля 2012 г. – момента окончательного вступления в силу Федерального закона № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» – бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственных и муниципальных учреждений разных видов должны будут осуществляться по-разному. Только казенные учреждения сохранят статус бюджетополучателей и будут вправе заключать государственные (муниципальные) контракты подряда на капитальное строительство от имени государства (муниципального образования). Бюджетные учреждения будут заключать договоры строительного подряда от собственного имени, субсидиарная ответственность государства по таким договорам и казначейский контроль за их исполнением будут отменены. Таким образом, порядок осуществления бюджетных инвестиций бюджетными учреждениями будет максимально приближен к порядку осуществления соответствующих расходов автономными учреждениями (за исключением обязанности первых соблюдать положения Федерального закона № 94-ФЗ при размещении заказа). И поскольку казначейская система контроля в части субсидирования инвестиций использоваться не сможет, это неизбежно поставит вопрос о создании системы финансового контроля за процессом реализации инвестиционных проектов учреждениями.
Следует отметить, что, с процедурной точки зрения, логичным выглядел бы переход к стопроцентному финансированию вложений, осуществляемых бюджетными и автономными учреждениями, на основе инвестиционных субсидий. Однако, к сожалению, на практике субсидии обладают меньшей подконтрольностью и большей коррупциогенностью, чем сметное финансирование. При переходе к системе субсидий возникают риски:
• риск потери единообразного контроля в части состава, объема, качества и сроков приращения государственной собственности ввиду отсутствия механизма его альтернативного бухгалтерского учета на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета, что создает возможности для расхищения этого имущества;
34
Предложения по решению данной проблемы представлены нами в разделе «Налоги», в связи с чем в данном разделе они не повторяются.
35
Последние затронуты нами в общем виде в связи с тем, что имеют косвенное отношение к проблеме прямой бюджетной поддержки инноваций.
36
Абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ упоминает возможность предоставления автономным/бюджетным учреждениям субсидий на «иные цели».