Страница 14 из 26
Гарантии предоставлялись без обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессных требований гаранта к принципалам в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантий. Для целей предоставления государственных гарантий порядок отбора принципалов и инвестиционных проектов определялся Правительством Российской Федерации.
Российская Федерация по гарантиям несет субсидиарную ответственность. При этом гарантии не обеспечивают исполнения обязательств принципалов по уплате иных процентов по займу, комиссий, неустойки, пеней и штрафов, а также не обеспечивают ответственности принципалов за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по кредитным договорам (облигационным займам) и причинение убытков.
Инвестиционный характер носили и предусмотренные бюджетом на 2010 г. гарантии, предоставлявшиеся ОАО «Роснано», государственной компанией «Российские автомобильные дороги», организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории Чеченской Республики. При этом объем антикризисных гарантий, предоставляемых юридическим лицам с целью «выживания», уже в 2010 г. сократился. Так, с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности… и погашение кредитов…» юридическим лицам, не связанным с оборонным комплексом[33], в 2010 г. было выделено всего 108 млрд руб., т. е. почти вдвое меньше, чем в 2009 г., когда на эти же цели было выделено 225 млрд руб.
В 2011 г. в бюджете продолжились тенденции 2010 года. С одной стороны, антикризисное использование гарантий уступило место другим направлениям бюджетной поддержки, однако, с другой стороны, модернизационный потенциал гарантий не был использован в полной мере. Основная направленность гарантий была связана с попытками компенсировать проблемы рынка по отдельным направлениям, таким как реализация проектов в Чечне, страхование ОСАГО, кредиты, привлекаемые лицами, реализующими оборонный заказ, и т. д. Выраженную модернизационную направленность имеют только гарантии, предоставляемые институтам развития (ОАО «Роснано» и ОАО «АИЖК»), а также гарантии «по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством на осуществление инвестиционных проектов» и гарантии по кредитам ОАО «Алмаз-Антей» на строительство новых заводов. Сумма, выделенная по указанным направлениям, в общем объеме государственных гарантий незначительна (около 35 % общего объема гарантий), однако сам факт активизации использования гарантий как инструмента поддержки именно инвесторов, а не просто организаций, восполняющих пробелы рынка, представляется значимым.
При этом, наряду с процедурными достоинствами, перечисленными выше, государственные гарантии имеют и ряд существенных недостатков, которые снижают заинтересованность в их использовании как потенциальных инвесторов, так и государства.
Предусмотренные Бюджетным кодексом модели предоставления государственных гарантий оказываются невыгодны для одной из сторон договора – либо для должника, либо для государства. Статьей 115 БК РФ предусмотрена возможность установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам должника без права предъявления последнему регрессного требования, если обязательство погашено за счет бюджетных средств.
Это значит, что кредитор может вообще не обращаться к основному должнику и сразу предъявить требования к бюджету, который впоследствии не сможет взыскать с должника выплаченные кредитору средства. Такая правовая конструкция противоречит определению гарантии как способа обеспечения обязательства и превращает ее в разновидность бюджетной субсидии. Если же гарантия предусматривает право регресса, для ее получения должник должен пройти финансовую проверку в Минфине России и предоставить 100 %-ное обеспечение на сумму гарантии. Это делает получение гарантии почти бессмысленным, так как при наличии у должника 100 %-ного ликвидного обеспечения кредита государственная гарантия не нужна.
Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций
Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций прямо предусмотрено ст. 80 БК РФ как форма бюджетных инвестиций. Однако по нашему мнению, эти вложения целесообразно рассматривать не в качестве «инвестиций», а в качестве меры бюджетной поддержки частных инвесторов, поскольку приобретение акций (или долей) в уставном (складочном) капитале юридического лица не влечет возникновения государственной собственности на учитываемые на балансе этого юридического лица основные средства, хотя у государства возникают обязательственные права по отношению к данному юридическому лицу.
К числу этих обязательственных прав относятся, в том числе, участие в управлении юридическим лицом и участие в доходах и убытках от его деятельности, что сближает вложения в уставный капитал с бюджетными инвестициями в объекты государственной собственности. По этой причине вложения в уставный (складочный) капитал представляют собой промежуточную форму государственного участия в инвестиционной деятельности: в рамках действующего законодательства ее следует рассматривать как бюджетные инвестиции, а в случае предлагаемого уточнения понятия бюджетных инвестиций – как бюджетную поддержку инвестиционной деятельности, осуществляемой другими инвесторами.
Принимая во внимание, что участие в капитале юридического лица не носит безвозмездного характера, оно является допустимой, но, по нашему мнению, нежелательной формой поддержки частных инвестиций ввиду следующих недостатков:
• средства, переданные как взнос в уставный капитал, не имеют строго целевого назначения. Как следствие, их связь с инвестиционными проектами, реализуемыми юридическим лицом, является косвенной, а контроль за их целевым использованием оказывается затруднен;
• в случае участия государства в капитале юридических лиц возникает конфликт интересов. Государство должно, с одной стороны, выступать в качестве арбитра в рыночных отношениях и способствовать развитию системы конкуренции, а с другой – действовать в интересах конкретного юридического лица, находящегося в его собственности.
Тем не менее, несмотря на все недостатки рассматриваемой формы бюджетной поддержки частных инвесторов, именно она приобрела большую популярность после поправок, внесенных в БК РФ в 2007 г., запретивших предоставление бюджетных кредитов и установивших иные ограничения на использование «традиционных» каналов перемещения бюджетных ассигнований в частный сектор. Особенно популярным стало использование вкладов бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц в процессе реализации политики государства по внедрению инноваций (2007–2010 гг.), а также антикризисной политики, направленной на «спасение» ряда крупных предприятий и банков.
В рамках инновационной политики, проводившейся в 2007–2011 гг., был создан целый ряд институтов развития, которые также получают регулярные вложения в уставный капитал, которые впоследствии инвестируются ими, минуя все процессуальные ограничения, установленные Бюджетным кодексом, а также законодательством о закупках для государственных нужд.
Для того чтобы упростить эту процедуру, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в 2007 г. были даже внесены поправки, предусматривающие возможность создания уставного капитала государственными корпорациями, которым он ни в силу управленческих особенностей, ни в силу особенностей осуществляемой ими предпринимательской деятельности совершенно не требуется.
Согласно абз. 4 п. 1 ст. 7.1, в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
33
Стратегические организации оборонного комплекса получили гарантии еще на сумму 37 млрд руб.