Страница 13 из 26
Государственные гарантии
Теоретически гарантии являются наиболее предпочтительным инструментом поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами. Предпочтительность данного инструмента формы поддержки инвестиционной деятельности обусловлена, в частности, такими преимуществами, как:
• отсутствие обязательных прямых бюджетных расходов (бюджет несет расходы только в случаях, когда основной должник оказался неплатежеспособен);
• возможность установления платы за предоставление государственной гарантии;
• возможность предъявления регрессного требования к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;
• возможность предоставления гарантий на конкурсной основе[29];
• проверка платежеспособности должника независимым кредитором, заинтересованным в своевременном и полном возврате долга.
Статьи Бюджетного кодекса, посвященные вопросам предоставления государственных гарантий, не претерпели серьезных изменений в ходе реформы 2007 года. Однако не все вопросы, связанные с предоставлением государственных гарантий, в настоящее время урегулированы должным образом. Так, в Бюджетном кодексе отсутствует четкий ответ на вопрос о том, могут ли гарантии предоставляться с целью поддержки деятельности частных инвесторов. Судя по тому, что прямого запрета нет, – могут.
Более того, гарантии на сегодняшний день являются достаточно гибким инструментом бюджетной поддержки инвесторов. В числе процедурных преимуществ государственных гарантий можно указать следующие:
– конкурсное распределение гарантий не требуется, что упрощает и ускоряет порядок их предоставления, однако одновременно с этим понижает прозрачность использования гарантий. Следует отметить, что до 2007 г. в п. 4 ст. 115 БК РФ было установлено, что гарантии предоставляются «как правило, на конкурсной основе». Однако требования о конкурсном распределении гарантий не имели эффективной практической реализации;
– имеется возможность предоставления государственной или муниципальной гарантии в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром является неопределенный круг лиц[30]. Такие гарантии предоставляются на основании договора, держателем гарантии является должник (принципал). Договором о предоставлении гарантии может быть предусмотрено, что требование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об исполнении гарантии) предъявляется к гаранту самим должником (принципалом). Это дополнение представляется разумным и обусловлено тем, что гарантия вышестоящего уровня публичной власти часто является необходимым условием получения нижестоящим уровнем публичной власти кредита в частном секторе;
– в законе о бюджете должны отражаться только крупные гарантии, тогда как прочие гарантии на практике распределяют органы исполнительной власти (участие в распределении гарантий могут принимать Правительство РФ, межведомственная комиссия, Минфин России и т. д.). Согласно редакции ст. 110.2 БК РФ от 2007 г. на всех уровнях бюджетной системы составляется программа государственных гарантий, в которую отдельной строкой включается каждая гарантия (с указанием принципала), величина которой превышает: 1 млрд руб. – для государственных гарантий Российской Федерации[31]; 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации[32].
При этом правило об отражении в бюджете крупных гарантий на практике также легко обходится. Это можно пронаблюдать на примере «антикризисных» гарантий, выделявшихся крупным предприятиям в 2009–2010 гг.
В отношении некоторых гарантий правило об их отражении в бюджете было соблюдено. Так, в законах о федеральном бюджете на 2009 и 2010 гг. отдельной строкой в программе государственных гарантий упоминаются гарантии, предоставляемые ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Роснано» в 2010 г. Однако по другим направлениям в законе о бюджете отражалась общая сумма гарантий с отсылочной формулировкой «гарантии, привлекаемые по кредитам, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальных вложений, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения». С этой целью из бюджета было выделено 225 млрд руб.
Данная формулировка не позволяла определить конкретных получателей гарантии и не отражала целей ее предоставления. Правительству разрешалось предоставлять их фактически по четырем разным направлениям, а именно:
• инвестиции (капитальные вложения);
• поддержка текущей деятельности организации;
• погашение ранее взятых ею кредитов;
• погашение ранее выпущенных ею облигационных займов.
Несмотря на то что в 2009 г. государственные гарантии из инструмента бюджетной поддержки инвестиций преимущественно превратились в антикризисный инструмент, базовыми условиями получения госгарантии являются:
• отсутствие у принципала просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации;
• наличие иного (кроме гарантии) обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору. При этом общая сумма обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору, включая гарантию, должна составлять не менее 100 % суммы кредита (основного долга);
• отсутствие возбужденного дела о несостоятельности (банкротстве) принципала или введения в отношении него процедуры банкротства.
Следует также отметить, что гарантии могли предоставляться исключительно по кредитам российских банков, а также по кредитам Внешэкономбанка.
Таким образом, решения о предоставлении государственных гарантий, в том числе крупных, по-прежнему, несмотря на поправки, внесенные в БК РФ в 2007 г., принимаются на уровне органов исполнительной власти во внеконкурсном порядке и без оценки «качества» инвестиций, в обеспечение которых предоставляется бюджетная поддержка.
Позитивные тенденции в сфере правового регулирования государственных гарантий наметились только в 2010 г. В частности, по сравнению с 2008 и 2009 гг., в 2010 г. «инвестиционная» составляющая усилилась. Если в 2009 г. гарантии, имеющие «антикризисную» и «модернизационную» (т. е. инвестиционную) направленность, фактически предоставлялись в рамках одной строки закона о бюджете с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов…», то в 2010 г. они были разделены.
В частности, отдельной строкой выделены гарантии, предоставляемые по кредитам и облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов. На эти цели в бюджете было запланировано 175 млрд руб. Гарантии предоставлялись на сумму не менее 1 млрд руб. и не более суммы, составляющей 50 % стоимости инвестиционного проекта, на осуществление которого привлекался кредит либо облигационный заем. При этом закон о бюджете на 2010 г. установил следующие условия предоставления гарантий, имеющих инвестиционную направленность. Они должны были предоставляться в том случае, если условиями кредитного договора (облигационного займа) установлены такие сроки и объемы исполнения обязательств по возврату суммы кредита (выплате номинальной стоимости облигаций) и уплате процентов за пользование кредитом (дохода по облигациям в виде процентов), при которых исполнение государственной гарантии начинается не ранее 2014 г. Срок возврата суммы кредита (выплаты номинальной стоимости облигаций) по кредиту (облигационному займу), в обеспечение которого предоставлялась гарантия, должен составлять от четырех до двадцати лет. Срок действия государственной гарантии определялся исходя из установленного условиями кредитного договора (облигационного займа) срока исполнения обеспечиваемых ею обязательств, увеличенного на 70 календарных дней.
29
Возможность распределения гарантий на конкурсной основе была предусмотрена п. 4 ст. 115 БК РФ, в котором было указано, что «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе». В новой редакции кодекса эта норма исключена, хотя и запрета на конкурсное распределение гарантий нет.
30
В 2007 г. Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 115.1, которая устанавливает эту возможность.
31
Ранее, согласно п. 1 ст. 116 БК РФ, сумма гарантии, необходимая для ее отражения в бюджете, составляла 1 000 000 МРОТ.
32
Ранее, согласно ст. 117 БК РФ, в законе субъекта РФ (в решении о бюджете муниципального образования) отражались гарантии на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета.