Страница 19 из 26
Параллельно с внесением общих норм, посвященных субсидиям в форме имущественного взноса и /или передаче имущественных прав, главным распорядителям бюджетных средств необходимо разработать типовые соглашения о предоставлении данного вида субсидий автономным и бюджетным учреждениям и представить их на согласование в Министерство экономического развития РФ и Минфин России.
4. В Бюджетный кодекс, равно как и в Гражданский кодекс, следует ввести определение гранта.
5. Масштабы вложений в уставный капитал юридических лиц в перспективе должны минимизироваться. Однако подобные вложения представляются допустимыми в качестве формы поддержки:
• институтов развития;
• юридических лиц, находящихся в стопроцентной собственности государства (бывшие ГУПы оборонной и космической отрасли и т. д.);
• в качестве антикризисной меры. С формально-юридической точки зрения, такие вложения являются разновидностью инвестиций (государство приобретает акции), однако, с экономической точки зрения, антикризисные вложения не имеют инвестиционной направленности, поскольку они не направлены на развитие и модернизацию производственной базы организаций, выступающих в роли получателя инвестиций. Использование вложений в уставный капитал юридических лиц в качестве антикризисной меры представляется нежелательным, поскольку такая поддержка носит выборочный и непрозрачный характер. Как следствие, эта форма бюджетной поддержки является коррупционно емкой и нарушает принцип равенства хозяйствующих субъектов во взаимоотношениях с государством. Тем не менее последний кризис показал, что она активно используется. Ее активное использование в 2008–2010 гг. было вызвано желанием не допустить перехода стратегически значимых предприятий под контроль западных кредиторов, а также желанием избежать тотальной безработицы. Это позволяет предположить, что в случае возникновения масштабных экономических проблем Правительство вряд ли откажется от данной формы поддержки частного сектора. В связи с этим единственное, что можно сделать, – это попытаться обеспечить прозрачность условий вложения средств в уставный капитал предприятий в качестве антикризисной меры поддержки.
В последнем случае нужна антикризисная программа, утвержденная Правительством, что фактически равнозначно введению некого «режима экономического кризиса», и действенный механизм отбора реципиентов данной формы поддержки. Еще одним обязательным условием антикризисных вложений в уставный капитал юридических лиц должны стать заключение акционерных соглашений и временный характер антикризисных инвестиций. Условия вложения бюджетных средств в уставный капитал «спасаемых» организаций должны предусматривать обязательство последних (самих организаций или их фактических владельцев) по выкупу доли Российской Федерации по истечении определенного срока. Также возможно установление иных ограничений для собственников «спасаемых» компаний. Все эти меры в совокупности могут снизить вероятность использования данного инструмента для «спасения от банкротства» того или иного неэффективного предприятия в условиях отсутствия масштабных кризисных явлений в экономике.
6. В число инструментов прямой бюджетной поддержки инвестиционных проектов следует вернуть инвестиционные бюджетные кредиты.
Целью использования инвестиционных бюджетных кредитов должно стать предоставление бюджетной поддержки инвестиционным проектам, реализуемым институтами развития, а также юридическими лицами, находящимися в собственности государства, на платной и возвратной основе. Вторым направлением бюджетного кредитования должна стать антикризисная поддержка стратегических предприятий, осуществляемая с целью завершения ими ранее начатых инвестиционных проектов. Для этого существует объективная потребность, которая выражается в кредитовании государством частных проектов через институты развития. В пользу этого свидетельствует и зарубежная практика, которая показывает, что практически все страны, реализующие активную модернизационную и инновационную политику, кредитуют приоритетные направления развития из бюджета.
7. Государственные гарантии. Цели и порядок предоставления государственных гарантий в общем урегулированы бюджетным правом, однако требуются некоторые уточнения, позволяющие повысить заинтересованность в использовании данного инструмента как со стороны государства, так и со стороны потенциальных инвесторов.
В Бюджетный кодекс следует внести уточнения, прямо указывающие, что гарантии могут предоставляться юридическим лицам с целью поддержки реализуемых ими инвестиционных проектов, а также перейти от солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника к субсидиарной ответственности, закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику и отказаться от истребования 100-процентного обеспечения по государственным гарантиям.
1.3.3. Анализ структуры и объемов инновационных статей расходов федерального бюджета в 2008–2013 годах
Понятие «инновационный бюджет» относительно новое для документов стратегического и бюджетного планирования; впервые оно упоминается, пожалуй, в Концепции социально-экономического развития до 2020 года. Согласно КДР, инновационный бюджет должен объединять расходы на образование, здравоохранение, фундаментальную науку и прикладные научные исследования, инвестиции в транспортную и социальную инфраструктуру, причем, по оценкам разработчиков КДР, к 2015 г. он должен будет составить около 14 % валового внутреннего продукта, а к 2020 г. (несмотря на относительное снижение государственных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры) увеличится до 15 %.
Следует отметить, что в настоящее время понятия «инновационный бюджет» и «бюджет развития» используются неофициально. Бюджетное законодательство не предусматривает возможности формирования какого-либо фонда или раздела в законе о бюджете, который объединял бы все виды прямых бюджетных инвестиций, а также бюджетных расходов, связанных с различными видами инвестиционной поддержки проектов, реализуемых третьими лицами.
Для целей более подробного анализа динамики расходов федерального бюджета на поддержку науки и инноваций и последствий изменения их объемов следует ввести категорию «инновационные расходы бюджета», т. е. расходы, способствующие развитию (созданию, внедрению) новых технологий, формированию компетенций в приоритетных сферах экономического развития, развитию экономики знаний. К инновационным расходам для целей дальнейшего анализа отнесены прямые расходы на поддержку инноваций, а также расходы, оказывающие косвенное влияние на внедрение инноваций через частный спрос, усиление мотивации и другие факторы.
А. В свою очередь к прямым расходам на поддержку инноваций отнесены:
1. ФЦП и госпрограммы инновационной направленности (всего 11 программ):
– Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы;
– Глобальная навигационная система;
– Программа «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы»;
– Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы;
– Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы;
– Национальная технологическая база на 2007–2011 годы;
– Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы;
– Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года;
– Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы;
– Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы;
– Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года.
2. Кроме того, к прямым расходам федерального бюджета на инновации отнесены объемы государственных средств на научные исследования: