Бюджетный контроль

В ст. 4 Лимской декларации также приведена другая классификация финансового контроля с разделением на формальный контроль и контроль эффективности выполнения задач.

В настоящее время в практике органов финансового контроля РФ преобладает формальный контроль. Контроль эффективности выполнения задач, в том числе эффективности расходования бюджетных средств и материальных ценностей, находится в начальной стадии развития. Разработка и внедрение в практику бюджетного контроля методов, правил и стандартов контроля эффективности выполнения задач будет осуществляться постепенно, по мере внедрения в бюджетную систему РФ программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, бюджетирования по результатам, создания автономных некоммерческих учреждений и применения государственных и муниципальных заданий, оценки их выполнения.

1.1.3. Организация контроля – обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами

Стратегических и тактических целей государства, выполнения им конституционных функций можно достичь посредством управления. Контроль как неотъемлемый элемент и одна из функций управления существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает все функции управления воедино, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на него, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.

В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля отмечается: «Преамбула… соответствующее нормам и рациональное использование государственных средств является важным условием для правильного управления государственными финансами и для действенности принятых соответствующими учреждениями решений…

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования…»[2].

Из этого следует, что государственный финансовый контроль есть составная и неотъемлемая часть управления государственными финансами.

1.2. Концепция государственного финансового контроля в РФ, бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля

Начиная с середины 1990‑х гг. ученые и специалисты, работающие в области государственного финансового контроля, неоднократно поднимали вопрос о выработке основных принципов построения и функционирования системы государственного финансового контроля – о создании Концепции государственного финансового контроля. Актуальность документа подтверждалась основными экспертами, занимающимися вопросами государственного финансового контроля.

Концепция государственного финансового контроля позволила бы осуществить оценку действующих элементов государственного контроля, формирование единой, скоординированной и эффективной системы государственного контроля, работающей на основе единых принципов.

Последний этап изучения и обсуждения актуальности создания такого документа завершился в 2001 г. поручением Президента РФ Правительству РФ о разработке Концепции государственного финансового контроля. Основным исполнителем поручения Президента РФ стало Министерство финансов РФ, а в министерстве – департамент государственного финансового контроля.

Разработанный проект Единой концепции государственного финансового контроля содержал следующие основные позиции.

1. Анализ действующей системы органов государственного финансового контроля на основе положений, содержащихся в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в том числе систематизацию действующих органов государственного финансового контроля на основе разделения их на две основные группы:

а) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно в государственном секторе экономики;

б) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно не в государственном секторе экономики;

2. Определение основных типов государственного финансового контроля: предварительный, текущий и последующий;

3. Выводы:

о разработке и принятии закона о государственном финансовом контроле;

о создании на основе действующей системы контрольно-ревизионных органов Минфина России федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный финансовый контроль в системе исполнительной власти на федеральном уровне;

о формировании механизмов координации деятельности органов государственного финансового контроля;

о создании единой электронной информационной системы.

В соответствии с Указом Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ к органам государственного финансового контроля были отнесены Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (далее – ЦБ РФ), Минфин России (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

В проекте Концепции к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно в государственном секторе экономики, были отнесены:

– Счетная палата РФ;

– контрольно-ревизионные органы Минфина России;

– Федеральное казначейство;

– контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;

– контрольно-ревизионные органы государственных внебюджетных фондов;

– контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами государственной власти субъектов РФ;

– контрольно-ревизионные органы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

К указанным органам государственного финансового контроля также причислялось Главное контрольное управление Президента РФ (далее – ГКУ Президента РФ). Целесообразность такого решения вызывает сомнения, поскольку основная функция ГКУ Президента РФ заключается в контроле за исполнением указов Президента РФ.

Осуществление финансового контроля не предусмотрено положением, регулирующим деятельность этого органа. По сути, эти же органы государственного финансового контроля приведены и в БК РФ.

В целях более точного обозначения сути и сферы деятельности, выделения из общего перечня органов государственного финансового контроля, приведенного в Указе Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ, указанные органы государственного финансового контроля относятся также к органам бюджетного контроля.

В связи с этим понятия бюджетного контроля и государственного финансового контроля, предусмотренных БК РФ, признаны однозначными (идентичными). Бюджетный контроль – это государственный финансовый контроль, осуществляемый в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный контроль – государственный финансовый контроль, осуществляемый в финансово-бюджетной сфере.

Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) как орган государственного финансового контроля осуществляет бюджетный и валютный контроль, т. е. является органом финансово-бюджетного контроля.

По мнению авторов проекта Концепции, к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно не в государственном секторе экономики, относятся:

2

Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56–65.