Страница 2 из 26
– о реализации надзорной функции.
Данное пособие предназначено для использования при реализации программ профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, работающих в сфере управления финансами, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.
Пособие также может использоваться студентами, обучающимися в высших учебных заведениях по экономическим специальностям.
Глава 1
Основы бюджетного контроля
1.1. Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля
1.1.1. Основные положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля
Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля принята в 1977 г. IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Этот документ определяет основные принципы деятельности высших органов финансового контроля, порядок их взаимоотношений между собой, роль и место в системе органов государственной власти в целом.
Декларация содержит следующие основные положения, применимые для всех других органов финансового контроля:
– контроль является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, неотъемлемой частью регулирования;
– система контроля должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов;
– отклонения должны вскрываться на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем;
– эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными средствами;
– проверка или контроль по факту может привести к привлечению к ответственности виновных и предназначена для предотвращения нарушений в будущем;
– служба внутреннего контроля создается внутри ведомства или организации, должна подчиняться руководителю ведомства или организации, функциональной и независимой внутри организационной структуры;
– внешние контрольные службы должны проверять эффективность внутриведомственного контроля;
– между внешним контрольным органом и эффективным внутриведомственным контрольным органом должно обеспечиваться необходимое разделение задач и сотрудничество;
– традиционной задачей контрольных органов является формальный контроль – проверка законности и правильности финансовых действий и ведения бухгалтерской отчетности;
– в дополнение к формальному контролю осуществляется контроль эффективности, целесообразности и экономности расходования государственных средств, включающий проверку организационной и административной системы;
– цели контрольной деятельности: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности;
– контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость и могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых организаций и защищены от посторонних влияний;
– независимость контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов;
– контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, касающимся управления финансовыми и материальными средствами, обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемого учреждения любую необходимую для проверки информацию;
– контрольный орган должен быть наделен правом обращения в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных;
– проверка должна осуществляться в соответствии с утвержденной программой;
– так как проверка в редких случаях может быть всеобъемлющей, контрольный орган использует, как правило, выборочный метод. При этом объекты проверок должны отбираться на основе заданной модели и их количество должно быть достаточным для того, чтобы была возможность сделать вывод о качестве и правильности финансовых действий;
– ревизоры должны проявлять квалификацию и моральные качества, необходимые для выполнения возложенных на них задач;
– максимум внимания следует уделять дальнейшему повышению уровня теоретической и практической профессиональной подготовки ревизоров. Повышение квалификации персонала должно выходить за рамки традиционных знаний юриспруденции, экономики и бухгалтерского учета и включать в себя другие методы управления экономикой, включая электронную обработку данных;
– уровень жалования ревизоров с высокой квалификацией должен соответствовать тем особым требованиям, которые предъявляются им по роду деятельности.
Положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля послужили основой для разработки Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
1.1.2. Формы финансового контроля
В ст. 2 Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля содержатся определения:
предварительный контроль – это проверка до осуществления административных и финансовых действий; контроль по факту – это проверка после осуществления административных и финансовых действий.
В классификации форм финансового контроля, применяемой в РФ, контроль по факту – это последующий контроль, а предварительный – это текущий и собственно предварительный контроль.
Предварительный контроль в РФ осуществляется:
– Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой РФ и Советом Федерации), Счетной палатой РФ, законодательными и представительными органами субъектов РФ, муниципальных образований, контрольно-счетными органами, образованными в субъектах РФ и муниципальных образованиях, – на этапах рассмотрения и утверждения соответствующего бюджета;
– Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований – при составлении проекта соответствующего бюджета, проектов бюджетных смет, рассмотрении, согласовании и утверждении заявок, расчетов и т. д.
Текущий контроль осуществляется Федеральным казначейством, Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований при исполнении бюджетных смет и бюджетов, в процессе совершения и учета финансово-хозяйственных операций, составления отчетов.
Последующий контроль осуществляется после завершения финансово-хозяйственных и учетных операций по ним, при внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.
Следует обратить внимание на ст. 1 Лимской декларации, в которой указано, что «контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем»[1].
Приведенная цитата свидетельствует о преимуществах предварительного контроля. В России наиболее полно проработаны и функционируют системы последующего контроля, а предварительный и текущий контроль имеют слабую базу методического обеспечения, нормативного правового регулирования, функционируют при отсутствии четко организованной системы, построенной на единых принципах.
1
Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56–65.