Страница 14 из 26
В рамках Концепции «управление результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), основное внимание при их планировании уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Объектами контроля в существующей модели выступает целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность произведенных расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.
Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Требования к соблюдению финансовой дисциплины в данной модели сохраняются, заявленные планы должны исполняться. При исполнении бюджета аккумулируется вся необходимая подробная информация о направлениях расходования бюджетных средств. В связи с расширением полномочий органов власти по управлению бюджетными средствами контрольные мероприятия видоизменяются. Контрольными процедурами охватываются помимо использования средств фактические результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов. Особая роль отводится внутреннему контролю, а именно отслеживанию специально созданным подразделением результатов деятельности других подразделений, оценке эффективности использования бюджетных средств.
Эффективность расходования бюджетных средств является одной из характеристик эффективности реализации программы и ее мероприятий и является мерой соотношения полученных результатов и бюджетных расходов.
Критерии эффективности заключаются в достижении определенного эффекта (результата) с минимальными затратами либо максимального эффекта при фиксированных затратах.
По мере внедрения БОР и с учетом степени распространенности данной модели в бюджетной системе РФ органы бюджетного контроля должны постепенно перемещать «центр тяжести» своей деятельности на контроль эффективности расходов. К концу 2008 г. готовность органов бюджетного контроля к практическому переходу на контроль эффективности можно оценить как низкую; пока разработаны только общие и теоретические подходы к вопросам этой формы контроля. На практике применяются лишь некоторые элементы будущей новой системы контроля, в том числе при оценке результативности реализации федеральных целевых программ. Сложившееся положение не следует считать фактором негативной оценки действующей системы бюджетного контроля, поскольку формирование основ контроля эффективности расходов в условиях функционирования старой модели бюджетирования было невозможно; не существовало соответствующей базы, бюджетный процесс осуществлялся посредством управления бюджетными ресурсами (затратами). Поэтому новая форма контроля будет базироваться на новых элементах бюджетного процесса по мере перехода на управление результатами, внедрения БОР.
Для внедрения новой системы контроля необходимо, чтобы в бюджетной системе РФ разработали и ввели в действие:
– критерии определения целей деятельности получателей бюджетных средств;
– формы организации работы по достижению поставленных целей;
– показатели, характеризующие достижение цели;
– критерии оценки финансовых затрат на достижение поставленных целей на основе имеющихся показателей.
По ходу введения в действие указанных факторов функционирования бюджетной системы необходимо разработать и внедрить (с решающим участием органов бюджетного контроля) методические основы и механизмы действия новых форм контроля эффективности расходов.
В связи с формированием принципиально новых бюджетных правоотношений, связанных с созданием автономных учреждений и осуществляемых на основе государственных и муниципальных заданий, органы бюджетного контроля, и особенно главные распорядители бюджетных средств, должны разработать и внедрить новые принципы и механизмы контроля, основанные на оценке выполнения государственных и муниципальных заданий, что в свою очередь является формой контроля эффективности расходования бюджетных средств.
5.4. Новые приоритеты в организации финансового контроля у главных распорядителей бюджетных средств
В БК РФ (ст. 270.1 «Внутренний финансовый аудит») установлено, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Создание подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) органами исполнительной власти, т. е. главными распорядителями бюджетных средств, вызвано и появилось вследствие проведения бюджетной реформы.
Указанные подразделения должны обеспечить качественное улучшение текущего, внутреннего контроля, осуществляемого подведомственными организациями; освоить и внедрить новые методы и механизмы оценки его эффективности, а также контроль эффективности бюджетных расходов, в том числе в условиях работы с автономными учреждениями; осуществлять текущий мониторинг качества финансового менеджмента подведомственных организацией с одновременным выполнением традиционных функций контроля на соответствие.
При этом многообразие выполняемых функций должно быть надлежащим образом обеспечено методологией и нормативным правовым регулированием. По состоянию на конец 2008 г. такое обеспечение отсутствует, в том числе по вопросам контроля на соответствие – правомерности и целевого характера произведенных расходов.
Минфин России приступил к разработке необходимых методических и правовых документов.
5.5. Некоторые особенности государственного финансового контроля в РФ и зарубежных странах (на примере республики Франции)
Системы государственного финансового контроля, функционирующие в РФ и в Республике Франция, существенно различаются как по формам их организации, так и по основным принципам функционирования.
В Республике Франция парламентский контроль за формированием и исполнением бюджета осуществляется Счетным судом, который не только выполняет такие же функции, что и Счетная палата РФ, но и рассматривает спорные вопросы, возникающие между главными государственными финансовыми инспекторами и государственными казначеями при осуществлении финансового контроля.
Государственный финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти Республики Франции, сосредоточен в структурном подразделении главного финансового органа страны – в финансовой инспекции. Финансовая инспекция имеет два основных направления деятельности: контроль за деятельностью государственных казначеев и контроль за расходами министерств, ведомств и прямых получателей средств центрального бюджета (например, Лувр).