Страница 13 из 26
В рамках реализация Концепции разработаны и приняты поправки к БК РФ, предусматривающие:
– переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ – формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящей трехлетки»);
– выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
– изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
– введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснование бюджетных ассигнований;
– расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;
– создание стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;
– обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;
– создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
– уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.
Начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 г. и период до 2010 г. использованы обоснования бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказанных государственных услуг.
5.2. Автономные учреждения и новые бюджетные правоотношения, формирующиеся в связи с их введением, – одна из форм реализации бюджетной реформы
Одно из направлений бюджетной реформы – это реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, через введение новой организационно-правовой формы юридических лиц в виде автономных учреждений и внедрение на их основе новых принципов выполнения государственных и муниципальных функций.
Для внедрения в практику бюджетной деятельности автономных учреждений осуществлены следующие действия:
– внесены поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ), определяющие основные положения, относящиеся к автономным учреждениям;
– внесены соответствующие дополнения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
– внесены дополнения в БК РФ, определяющие основы формирования и доведения до автономных учреждений государственных и муниципальных заданий;
– принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях).
Постановлениями Правительства РФ определены механизмы создания автономных учреждений, в том числе путем реорганизации бюджетных учреждений, формирования заданий и доведения их до исполнения государственными и муниципальными организациями.
Согласно закону об автономных учреждениях (далее – Закон об автономных организациях) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
По сравнению с бюджетными автономные учреждения обладают более высокой степенью свободы при осуществлении своей основной деятельности, в том числе имеют право на получение доходов и направление их на цели, предусмотренные уставом учреждения.
Финансовая деятельность автономного учреждения осуществляется не на основе бюджетной сметы, а в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности.
Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение основной деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Помимо заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.
Правительство РФ признало необходимым осуществить поэтапный и добровольный перевод учреждений из статуса бюджетных в статус автономных.
5.3. Связь бюджетирования, ориентированного на результат, с контролем эффективности расходования бюджетных средств
В рамках Концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных корректировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.