Страница 8 из 17
Рассмотрим, как и почему указанные системы могут формироваться, но сначала необходимо определить само понятие «система градорегулирования».
Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование: создают правовые основания и информационные поля для градостроительной деятельности и контроля за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование и строительство применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).
Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.
Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.
Зададимся вопросом: при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности – градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов:
1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования;
2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования;
3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий – инструментов градорегулирования.
Эти компоненты включены в представленное выше определение системы градорегулирования. Как же формируются различные системы градорегулирования? На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач:
1) обеспечения правовых условий для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования;
2) обеспечения физических условий для такой активности, например, задачи строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов.
При переходе на другой пространственный масштаб, на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – межпоселенческих связей, обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, функция создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной инфраструктуры. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.
Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда, при любых способах их реализации. Имеется два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипосе-ленческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.
Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:
1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:
• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;
• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;
2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:
• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центральному, региональному органу власти.
В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется[11] в связи с отсутствием самой возможности такого вида распределения функций[12].
Унитарный тип распределения функций был закреплен в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ и просуществовал до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ. Три основные черты характеризовали в недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования:
• пересекающиеся полномочия между различными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;
• формальное наличие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления находились в конце очереди, безуспешно ожидали принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадали под понятие нелегитимности, если проявляли инициативу по «досрочной» подготовке проектов своих документов;
• наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.
Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику[13].
Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:
1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:
• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;
• отсутствие «очередности» в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого существует четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что: а) позволяет им быть формально независимыми друг от друга в осуществлении различных действий по градорегулированию; б) требует налаженной технологии взаимодействия и совместных работ при подготовке документов градостроительного проектирования[14];
2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:
• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным задачам, то есть в определенных правовых рамках);
11
Более подробная информация представлена в книге «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости» (раздел 5Л).
12
Унитарное распределение функций градорегулирования равнозначно отсутствию местного самоуправления. Это невозможно ввиду того, что отсутствие местного самоуправления противоречит универсальным конституционным принципам существования демократических государств.
13
Кроме того, см. вопрос об институте «особого регулирования градостроительной деятельности», рассмотренный в книге Э. К. Трутнева, Л. Е. Бандорина «Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности».
14
Более полная информация по этому вопросу представлена в книге «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости» (раздел 8.4).