Страница 9 из 17
• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки и содержания соответствующих документов, а также в части их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и национальной власти[15].
Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функцию градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой. Наличие этих функций – это наличие субъектов, которые эти функции выполняют. Значит, главное – это взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.
2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям
Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как образования форма-функция. Функции порождают полномочия как осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.
В данном разделе дается ответ на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования, адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности.
Следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов:
1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют первичную градостроительную деятельность;
2) публичной власти, которая регулирует первичную градостроительную деятельность (выполняет градорегулирование), осуществляя вторичную деятельность по созданию условий и контролю первичной деятельности.
Поэтому начинать надо с вопроса о том, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – для частных правообладателей недвижимости – является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. В и. 2 ст. 85 ЗК РФ об основе говорится: «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т. е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме этого «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
В отношениях между субъектами градорегулирования имеются некоторые особенности.
Особенность первая. Установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.
Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости – первичными субъектами градостроительной деятельности и органами публичной власти – субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность, имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.
Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:
1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;
2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;
3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Особенность третья. Непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти в области градостроительной деятельности и градорегулирования – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений. Это означает:
1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;
2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования с другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования[16];
3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом РФ и органами местного самоуправления[17].
Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых условиями использования территории в особых зонах: санитарно-защитных, охраны объектов культурного наследия, водоохранных, охраны источников питьевого водоснабжения, охраняемых объектов и других[18].
В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеется еще несколько важных особенностей. Каждый уровень публичной власти (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные районы, органы местного самоуправления городских округов, поселений) обеспечивают две основные группы видов градостроительной деятельности:
1) группа действий по контролю над градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) группа действий по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти являются «рядоположенными», имеющими одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта РФ имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, т. е. в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т. е. нарушено законодательство, а легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке[19].
15
См. там же. Раздел 8.6.
16
Более полная информация по этому вопросу представлена в книге «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости» (раздел 11.2).
17
См. там же. Раздел 8.6.
18
См. там же. Подраздел 11.2.1.
19
См.: Градорегулирование. Раздел 8.2.