Страница 7 из 17
Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут определяться только и исключительно на местах посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла ждать, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечное.
Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдаленном (последнее в случае превращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный «недостаток» – его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.
Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно?
В результате не обремененного предрассудками размышления легко прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том числе:
• собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что не подвергнутся «уплотнительной застройке» или угрозе сноса дома, в котором они живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государственной или муниципальной нужды;
• лицам, которые желают приобрести квартиру, но хотят быть при этом уверенными, что рядом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобретенную недвижимость;
• собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на принадлежащий им дом и уничтожить его;
• собственникам производственной и иной приносящей доход недвижимости, которые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им недвижимости, а также каковы допускаемые пределы ее реконструкции, для того чтобы определять на будущее бизнес-планы развития производства и иной предпринимательской деятельности;
• застройщикам-девелоперам, которые хотят проявлять инициативу по развитию и обустройству застроенных и незастроенных территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы; при этом им будет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения;
• всем гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утвержденных документов, а также проектов документов, определяющих развитие города, в котором они живут, и хотят участвовать в открытом процессе градорегулирования посредством обязательных публичных слушаний;
• главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных «правил игры» и на основе открыто предъявленных документов (в Интернете и/или в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности) создают условия для привлечения инвестиций на территорию в целях создания новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения;
• региональным и федеральным органам исполнительной власти, которые, взаимодействуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.
Регулирование – это действия регулирующего субъекта в отношении субъекта регулируемого. Регулирование – это «внешняя» деятельность, содержащая как минимум элементы контроля в отношении регулируемого. Внешнее регулирование – это функция публичной власти, выполняемая прежде всего по отношению к деятельности частных лиц.
Субъекты, осуществляющие регулирование градостроительной деятельности:
1) органы власти;
2) граждане – правообладатели недвижимости, воздействующие через публичные слушания на принятие решений органами власти.
Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:
1) градостроительная деятельность частных лиц – со стороны органов власти, а также со стороны других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти;
2) градостроительная деятельность органов власти – со стороны других органов власти, а также со стороны граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти.
Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система: регулирующий не только управляет действиями регулируемого, но и сам контролируется со стороны регулируемого. Таким образом, регулирующие действия публичной власти подконтрольны частным лицам.
Попробуем разобраться, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию. С этой целью в данном разделе требуется последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:
1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;
2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования (каковы виды градорегулирования), адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности;
3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются виды градорегулирования;
4) схема взаимодействия инструментов градорегулирования:
• схема действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций – кто, что и как: каковы субъекты публичной власти, какие виды градорегулирования осуществляются в отношении конкретных субъектов посредством определенных инструментов градорегулирования;
• схема функций-полномочий и органов градорегулирования на различных уровнях.
2.2. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования
Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие и формы, и функции, это формы-функции. Генезис форм-функций определяет набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций и к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней[10]. Однако последняя связь – функция-субъект – не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:
1) трехуровневые системы градорегулирования, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;
2) унитарная (или квазиунитарная) система градорегулирования, когда, например, субъекты градорегулирования муниципального уровня замещаются полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.
10
Более подробная информация представлена в книге «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости» (подраздел 2.3.2).