Страница 75 из 129
Серьезный ущерб властным полномочиям палаты наносил тот факт, что имперское правительство не было ни в какой степени ответственно перед рейхстагом. Хотя парламент теоретически мог обсуждать любой вопрос, это не могло иметь никаких непосредственных последствий для правительства. Несмотря на то что канцлер считался «ответственным министром», вынесение ему вотума недоверия было невозможным. Император и правительство могли в любой момент распустить палату и назначить новые выборы, что во многом лишало рейхстаг его значения как самостоятельного политического фактора. В Германии существовала и отчетливо проявлялась дихотомия правительства и парламента, где первое зачастую позиционировало себя и воспринималось многими как единственный легитимный защитник государственных интересов. Благодаря многопартийной системе формирование парламентского большинства было затруднено и управляемо, что существенно ослабляло палату.
Рейхстаг избирался на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права с тайной подачей голосов. Активным избирательным правом обладали все мужчины в возрасте от 25 лет, кроме состоявших под опекой, получавших какое-либо пособие по бедности в течение года перед выборами, несостоятельных должников или лишенных права голоса по судебному приговору, а также военнослужащих. Таким образом, избирателями являлось менее 20 % жителей империи. Избирательная система была мажоритарной – территория империи была разбита на 382 округа, в каждом из которых избирался один депутат. Такая система заранее содержала в себе искажения реальной картины влияния различных партий. Границы избирательных округов определялись имперским законодательством; теоретически один депутат должен был избираться на 100 тысяч жителей, но на практике это правило соблюдалось далеко не всегда, тем более что границы округов, установленные исходя из численности населения 1867 года, не изменялись с течением времени. В начале 1870-х дифференциация по численности населения была еще не столь заметна, однако в целом при распределении округов восточные районы получили преимущество перед западными, сельские – перед городскими, центры городов – перед рабочими окраинами. Преимущество, таким образом, было на стороне партий, обладавших территориально компактным избирательным корпусом, что являлось отличительной чертой традиционалистских движений, таких, как консерваторы. Кроме того, в мажоритарной системе преимущество получали более крупные партии и партии, вступавшие в избирательные блоки.
Несмотря на внешний демократизм, избирательная система Германской империи была направлена на обеспечение партиям, поддерживавшим правительство, благоприятных условий. Помимо этого, исполнительная власть сохранила в своих руках множество инструментов как прямого, так и (преимущественно) косвенного влияния на исход выборов – от агитации в прессе до воздействия на избирателей посредством местных властей. Здесь сразу необходимо оговориться, что прямая и грубая фальсификация результатов выборов в Германской империи отсутствовала практически полностью, хотя степень влияния правительства на различных уровнях на волеизъявление избирателей следует признать достаточно значительной.
Вопрос о реальном политическом весе парламента в Германской империи является дискуссионным; диапазон мнений весьма широк – от известной фразы К. Маркса об «обшитом парламентскими формами абсолютизме» (это мнение разделяется отнюдь не только левыми историками – так, К. Барраклоу пишет о «завуалированной форме монархического абсолютизма»[410]) до представления о рейхстаге как об одной из главных структур нового государства, «далекой от бессилия»[411].
На самом деле рейхстаг, играя, несомненно, важную роль в политической жизни Германской империи, был палатой с достаточно ограниченным влиянием. Парламент являлся в значительной степени выражением уже упомянутого выше компромисса: достаточно демократический сам по себе, он обладал весьма ограниченными полномочиями; в его компетенцию входили важные, но не первостепенные вопросы. «Три столпа абсолютистского государства»[412] – армия, бюрократия и внешняя политика – находились фактически вне компетенции рейхстага, имевшего, таким образом, весьма ограниченную сферу полномочий. Реальными механизмами влияния на исполнительную власть палата практически не располагала. Возможности законодательной инициативы у парламента были более чем скромными – депутатам приходилось иметь дело практически исключительно с законопроектами, выдвинутыми канцлером или бундесратом.
Одной из важных причин слабости палаты являлось и то обстоятельство, что депутаты не осознавали себя в качестве единой группы, не выработали профессиональной солидарности, характерной, к примеру, для британской палаты общин, что снижало их возможность противостоять правительству. Многие депутаты были тесными узами связаны с властной элитой – принадлежали к числу привилегированных сословий, «капитанов экономики» или являлись чиновниками. Власть, в свою очередь, вносила свой вклад в формирование в массовом сознании картины «раздираемого партийной борьбой и мелкими интересами» рейхстага – «препоны на пути всех добрых намерений правительства»[413], – противостоящего «стоящим над партиями и заботящимся в первую очередь о благе отечества» императору и канцлеру. Правительство постоянно оспаривало у парламента право представлять интересы народа. Сам Бисмарк неоднократно заявлял, что «государственная власть есть верховное и лучшее олицетворение народной жизни»[414]. Необходимо отметить, что эти воззрения встречали полное понимание у значительной части населения, интеллектуальной и политической элиты. Стремление к единству вызвало в их рядах культ государственной власти.
В действительности практически никто из исследователей не отрицает, что рейхстаг отнюдь не был основным центром власти в империи; по словам Б. Бюлова, «парламентская форма за весь период существования кайзеровской Германии оставалась, по существу, лишь обманчивым придатком к непарламентской власти»[415]. М. Штюрмер характеризует рейхстаг скорее как «биржу интересов», нежели как реальный орган власти[416]. Но «железный канцлер» тем не менее в определенной степени нуждался в сотрудничестве с парламентом, чтобы по возможности без помех проводить свою политику. Для Бисмарка – решительного противника парламентской системы – необходимость считаться с рейхстагом была во многом средством давления на императора и его консервативное окружение, в очередной раз обеспечивавшим незаменимость «железного канцлера». Рейхстаг поднимал престиж Германии за рубежом и давал либеральным силам почву для иллюзий.
Тем не менее в общественном мнении тех лет рейхстаг представал одним из главных институтов империи, обладающим властью и влиянием, намного большими, чем в реальности. Причиной этого было то, что внимание общества было приковано к деятельности рейхстага гораздо в большей степени, чем к деятельности бундесрата или бюрократического аппарата. Заседания были открытыми и благодаря подробным отчетам, публиковавшимся в прессе, становились достоянием широкой общественности. Именно широкий резонанс, которые прения в парламенте встречали в германском обществе той эпохи, были источником силы рейхстага, не предусмотренным ни конституцией, ни хитроумными расчетами Бисмарка.
Партийная система Германской империи также в основных своих чертах окончательно сформировалась в 1871 году. Немецкие политические партии отличались большим разнообразием, но имели и ряд общих черт. Большинство из них формировалось для выражения экономических, социальных или региональных интересов и не обладало ни четко очерченной социальной базой, ни развитой организационной структурой на местах – настоящим партийным аппаратом не могла похвастаться практически ни одна группировка. Это, в свою очередь, ограничивало их возможности популяризовать свои программные установки среди избирателей.
В своем существовании партии не имели никакой законодательной основы – их существование не было упомянуто ни в конституции, ни в каких-либо иных актах. В большинстве своем они являлись так называемыми «партиями уважаемых людей», идеи и мировоззрение оставались центральным элементом немецкой партийной системы, во многом господствуя над потребностями практической политики, тем более что партии не несли на себе никакой правительственной ответственности. «С большинством членов фракций происходит то же, что и с большинством последователей различных вероисповеданий: они оказываются в затруднительном положении, если их просят изложить отличие их убеждений от конкурирующих, – язвительно писал Бисмарк в своих воспоминаниях. – В наших фракциях подлинным центром кристаллизации является не программа, а личность – политический кондотьер»[417]. Действительно, в большинстве партий личности играли гораздо более значительную роль, чем программные установки. Особенно это проявлялось на периферии, где определяющую роль играли местные традиции и связи, оказывавшие решающее влияние на приверженность той или иной группы населения той или иной партии. Кандидаты часто позиционировали себя как «консерваторы» или «либералы», а не как представители какой-либо конкретной партии. Выбор того или иного кандидата во многих случаях определялся не столько уровнем его предвыборной кампании – в некоторых избирательных округах последние попросту отсутствовали, – сколько его известностью и общественным положением. Зачастую лишь после выборов депутат решал, к какой из существующих фракций в парламенте он присоединится. Вне рейхстага многие партии существовали практически только на бумаге, они были мало приспособлены к потребностям современного общества.