Страница 74 из 129
Канцлер был единственным связующим звеном между императором, прусским государственным министерством, бундесратом и рейхстагом. Это делало его позицию в определенной степени уязвимой, но в то же время открывало перед ним весьма широкие возможности. Однако не только конституционными нормами, но и огромным личным влиянием было обусловлено положение Бисмарка – в частности, его репутацией великого государственного деятеля, «национального героя», одного из творцов германского единства, его отношениями с императором, который поддерживал его практически по всем вопросам. Значение поста канцлера в период пребывания на нем Бисмарка далеко выходило за рамки ниши, отведенной ему законодательством. Некоторые историки говорят вообще о том, что система Бисмарка могла существовать только при условии нахождения у власти «железного канцлера», и считают это «исторической ошибкой»[403] последнего. Справедливости ради следует заметить, что мало кому из действительно крупных государственных деятелей удалось избежать подобной ошибки.
Существует мнение, что «необходимость добиться согласия императора на свою политику была для канцлера при Вильгельме I чистой формальностью»[404]. Но преуменьшать самостоятельную роль императора не следует – он никогда не являлся марионеткой Бисмарка и всегда обладал своей собственной точкой зрения во многих вопросах – в частности, в военном. Можно привести достаточно много примеров того, как Вильгельм оказывал ожесточенное сопротивление проектам Бисмарка. Впрочем, когда решение действительно становилось принципиальным для развития государства, канцлеру, как правило, удавалось убедить своего монарха – при этом широко использовалась угроза отставки.
Под руководством канцлера находились имперские ведомства, возглавляемые статс-секретарями, и мощный бюрократический аппарат. Напрямую ему подчинялись администрация имперского канцлера; ведомство иностранных дел; адмиралтейство; генеральный почтамт; имперское ведомство железных дорог; имперский банк и имперская счетная палата. Позже к ним добавились и другие инстанции.
Бюрократия играла в государстве не меньшую роль, чем центральные органы власти; именно она представляла исполнительную власть на местах, во многом определяя повседневную жизнь и настроения простых граждан империи. Бюрократический аппарат страны был к тому моменту уже достаточно консервативен, чиновники по своим воззрениям оказывались либеральнее лишь самых закоренелых реакционеров. Поэтому он играл роль противовеса по отношению к органам народного представительства. Он составлял твердую и нерушимую опору правительства, лояльность и система ценностей бюрократии гарантировалась строгим отбором.
С формально-юридической точки зрения Германская империя представляла собой союз множества отдельных немецких государств. Именно совокупности правителей последних и принадлежал имперский суверенитет. Как писал французский историк Ш. Сеньобос, Германия тех лет являлась «союзом, ставшим империей, не переставая при этом быть союзом»[405]. Многие сферы компетенции остались в руках правительств отдельных государств – членов империи. Последние обладали юрисдикцией во всех областях, касавшихся повседневной жизни людей, – образования, здравоохранения, обеспечения общественного порядка и гарантий основных прав гражданина, не зафиксированных в имперской конституции. Каждое государство – член империи располагало собственным бюджетом, в который шла значительная часть имевшихся в стране налогов (в первую очередь прямых) и из которого оно покрывало свою долю дефицита имперского бюджета путем так называемых «матрикулярных взносов». Если рейхстаг как общегерманский орган был противовесом против партикуляризма, то федеративное строение империи являлось в значительной степени противовесом по отношению к парламентаризму.
Различные государства обладали в рамках империи разной долей суверенитета – так, южнонемецким монархиям были сделаны некоторые послабления в налоговых вопросах и предоставлен ряд свобод в области железных дорог, почты и телеграфа. В целом же все подобные привилегии – уступка партикуляристским силам внутри этих государств – не играли большой роли и почти никак не сказывались на их положении внутри империи. К примеру, имперские законы имели безусловный приоритет перед местными. Для всей страны было установлено общее подданство, к предметам имперского законодательства относилось большинство основных отраслей государственной жизни.
Не сказывались привилегии отдельных государств и на том преобладающем положении, которое занимала Пруссия внутри империи – многие видели, и не без оснований, в новом рейхе «расширившуюся Пруссию». По словам М. Рау, «иных целей, кроме создания прусской гегемонии над другими союзными государствами и укрепления монархического принципа – прежде всего в отношении прусского короля, – федерализм Бисмарка никогда не преследовал»[406]. Прусская гегемония в Германии, гегемония исполнительной власти в Пруссии, гегемония юнкерства в системе прусской исполнительной власти – все это приводило в конечном счете к тому, что реальная власть в значительной степени оказывалась в руках прусской аристократии.
Воплощением федеративной структуры империи являлся достаточно своеобразный орган власти – Союзный совет, или бундесрат. Через него отдельные государства должны были участвовать в управлении Германией, поэтому формально он являлся «центром имперских учреждений»[407]. Он обладал исполнительной, законодательной и судебной властью, но чаще всего выступал в роли верхней палаты германского парламента. Участие в законодательной деятельности являлось одним из важнейших полномочий бундесрата – без его согласия не мог быть принят ни один закон. Таким образом, император, формально не обладавший правом вето, на практике всегда мог реализовать его как прусский король через бундесрат. Согласие Союзного совета требовалось также при роспуске рейхстага, объявлении войны и заключении мира. М. Рау сравнивал бундесрат со своеобразным кабинетом министров, «члены которого не обладали какой-либо ответственностью перед парламентом и не давали ни малейшего повода к сотрудничеству и поиску компромиссов»[408].
Бундесрат состоял из 58 назначаемых представителей отдельных государств, образовывавших Германскую империю. Пруссия располагала в Союзном совете 17 местами из 58 – пропорция, в значительной степени уступавшая реальному соотношению численности населения и территории Пруссии и других государств, составлявших империю, но тем не менее обеспечивавшая прусским представителям доминирующее положение. Так, Пруссия могла заблокировать любое изменение конституции, помимо этого, она обладала решающим голосом в военных и таможенных вопросах, председателем Союзного совета являлся глава ее правительства. Необходимо сразу отметить, что на практике разногласия в Союзном совете возникали настолько редко, что не заслуживают упоминания, – как правило, делегаты соглашались с прусской позицией по тому или иному вопросу. Единогласию способствовал и тот факт, что Бисмарк старался согласовывать все потенциально спорные шаги с руководством крупнейших союзных государств, а также откровенно незначительная заинтересованность субъектов империи в серьезном использовании возможностей бундесрата.
Парламент Германской империи – рейхстаг – являлся выборным органом. Все законопроекты должны были для своего вступления в силу получить одобрение и рейхстага, и бундесрата. Первоначально рейхстаг состоял из 382 депутатов, срок их полномочий составлял три года. С 1874 года число депутатов выросло до 397.
Рейхстаг занимал важное, хотя далеко не центральное, место в системе органов власти империи. На первом этапе развития он в качестве общеимперского представительства играл роль противовеса партикуляризму отдельных государств. Важнейшей его функцией являлась законодательная. Без обсуждения и одобрения в рейхстаге не мог пройти ни один закон; это право было тем более значимо, что новообразованная империя нуждалась в принятии большого количества законодательных актов в ограниченные сроки. Одним из важнейших инструментов власти в руках рейхстага являлось также так называемое «бюджетное право», заключавшееся в обязательном прохождении бюджета через парламент. Вопреки желанию Бисмарка, это происходило не раз в три года, а ежегодно[409]. Согласие рейхстага требовалось и при заключении займов.