Страница 44 из 121
Судебная защита против формализма такого рода возможна и опирается на устоявшиеся конституционно-правовые позиции. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал: суд при рассмотрении дела обязан исследовать по существу фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы, поскольку иное приводило бы к существенному ущемлению права на судебную защиту (статья 46, часть 1 Конституции Российской Федерации) — позиция, воспроизведённая, в частности, в Определении от 15 сентября 2016 года № 1742-О. Логика этой позиции переносима и на административную коммуникацию: орган, рассматривающий обращение, точно так же не вправе ограничиться формальными условиями процедуры, не входя в существо поставленного вопроса, ибо статья 33 Конституции гарантирует не факт получения бумаги, а рассмотрение обращения по существу. Ещё жёстче позиция Конституционного Суда там, где отписка следует после суда: Постановление от 4 октября 2016 года № 18-П подтвердило недопустимость преодоления вступившего в законную силу судебного решения посредством юрисдикционного акта административного органа (со ссылкой на Постановление от 17 марта 2009 года № 5-П) — формальный ответ, обесценивающий судебный акт, есть не «ведомственная позиция», а конституционное правонарушение.
Отписка — это не ответ на обращение, а ответ гражданину: она сообщает ему не то, где истина, а то, где его место.
Четвёртый раздел переходит от саботажа коммуникации к саботажу целых институтов — к программам, которые безупречно отчитываются и столь же безупречно ничего не меняют.
4. Кейс третий: имитационные программы
Отписка саботирует один акт коммуникации; имитационная программа саботирует целый институт — и делает это с размахом, которого частное злоупотребление достичь не может. Имитационная программа — это управленческое решение, безупречное по отчётности и мёртвое по существу: принято торжественно, финансируется исправно, индикаторы выполняет, предметной реальности не изменяет. Это высшая форма бюрократического ритуализма по Мертону: здесь не отдельный исполнитель служит правилу вместо цели — здесь сама организация строит вокруг правила отдельный мир, в котором цели достигаются средствами отчётности.
Закономерность эта имеет строгое научное имя. Закон Гудхарта в формулировке Мэрилин Стрэтерн гласит: когда мера становится целью, она перестаёт быть мерой. Дональд Кэмпбелл сформулировал тот же тезис применительно к социальным программам («закон Кэмпбелла», 1976): чем количественный показатель используется для принятия решений, тем сильнее он подвержен коррозии и тем больше искажает социальные процессы, которые призван измерять. Закон Паркинсона дополняет картину с институциональной стороны: работа заполняет время, отпущенное на неё, а штат растёт по собственным законам независимо от объёма задач. Три эти формулы вместе описывают механизм, которым пользуется имитация: показатель, введённый как инструмент измерения, немедленно становится объектом производства — и производится уже независимо от того, что он измерял.
Имитационные программы устойчиво воспроизводятся в четырёх типовых формах.
Первая — формальная доступность. Мера поддержки существует, объявлена, профинансирована; но условия её получения сконструированы так, что преодолеть их может лишь тот, кто в поддержке не нуждается. Обезличенный пример из практики поддержки малого предпринимательства: субсидия на модернизацию производства сопровождается требованием представить комплект документов, на сбор которого требуется несколько месяцев, — при том что само окно приёма заявок открыто несколько недель, а претендент обязан не иметь задолженностей, вести деятельность не менее трёх лет и располагать софинансированием. Итог предсказуем: средства осваивают крупнейшие и наиболее документированные, отчёт рапортует о стопроцентном исполнении программы, а реальный малый бизнес узнаёт о ней из новостей. Программа существует; адресат программы не существует.
Вторая — событийная отчётность. Мероприятие проведено: приказ есть, смета закрыта, фотоотчёт приложен, охват в справке указан. Охват при этом образуется не аудиторией, а административным ресурсом: в зал на пятьдесят мест по разнарядке свозят пятьсот «участников» из подведомственных организаций, каждый из которых отмечен в явочном листе. Юридически проведено всё; социально не произошло ничего. Показатель охвата, между тем, растёт — и на следующий год программа получает увеличенное финансирование на воспроизводство собственной фикции.
Третья форма — самая разрушительная — деструктивная оптимизация. Условный район «оптимизирует» сеть: сельскую школу присоединяют к опорной в райцентре, фельдшерский пункт переводят на совместительство, маршруты транспорта сокращают «в связи с низкой наполняемостью». Все показатели эффективности — подушевое финансирование, стоимость ученико-часа, коэффициент использования транспорта — улучшаются немедленно и демонстрируют зелёную динамику. Через пять-семь лет из села уезжают молодые семьи: школа была не только школой, а условием существования территории. Через десять лет «неперспективное» село перестаёт существовать — вместе с налогоплательщиками, избирателями, призывниками и самой землёй, которую больше некому обрабатывать. Цикл решения — год бюджетного цикла; цикл последствия — поколение. Между ними — зона, где не действует ничья персональная ответственность: к моменту, когда последствия становятся видимы, авторы оптимизации давно продвинулись по службе или вышли на пенсию. Это и есть темпоральный разрыв в его чистом, структурном виде: не злой умысел, а несовпадение горизонта решения с горизонтом последствия. Государство в этой ситуации уподобляется лесоводу из книги Дж. Скотта: отчётный объём древесины растёт, монокультурный лес гибнет.
Четвёртая форма — бумажная цифровизация. Внедряется информационная система, призванная сократить издержки; на деле она надстраивается над прежним бумажным документооборотом, а не замещает его: специалист дважды выполняет одну работу — в журнал и в систему. Показатель «доля услуг, оказанных в электронном виде», между тем, растёт, потому что считать его поручено тому же ведомству, которое его исполняет; перенос бумажного хаоса в цифру выдаётся за реформу. Карта не просто подменяет территорию — территория начинает перерисовываться под карту.
Общий механизм всех четырёх форм один: разрыв между циклом решения и циклом последствия заполняется отчётностью. Там, где ответственный горизонт короче горизонта последствий, управление объективно — без всякого злого умысла — начинает оптимизировать не реальность, а её изображение. Презентизм, описанный во Введении, обретает здесь институциональную плоть: система производит будущее исключительно в форме отчёта о будущем.
Отсюда — темпоральная экономика имитации. Её выигрыш мгновенен и определён: отчёт принят, показатель закрыт, бюджет освоен. Её издержки отсрочены и распылены: территория, доверие, человеческий капитал. На языке главы 6 это классический межвременной арбитраж — продажа будущего ради покупки настоящего; потому имитационная программа и живуча, что она не «ошибка управления», а наиболее выгодная стратегия равновесия в системе, где отчётный цикл перевешивает цикл последствий. Там, где горизонта нет, имитация не отклонение, а норма.
Российское законодательство, надо отдать ему должное, попыталось институционализировать длинный горизонт. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выстроил систему документов стратегического планирования с горизонтами в шесть, двенадцать и более лет; институт оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года № 851) и последующего мониторинга их фактического воздействия призван проверять, достигает ли норма своей цели. Но закон о планировании не порождает стратегического мышления автоматически — этот тезис Введения настоящая глава подтверждает практикой: при отсутствии темпоральной дисциплины стратегические документы сами становятся очередным слоем отчётности, а оценка регулирующего воздействия превращается в ритуал, если заключения на проекты пишутся теми же ведомствами, которые проекты вносят, и никем всерьёз не читаются. Инструмент, измеряющий имитацию имитационными же средствами, воспроизводит закон Гудхарта с точностью лабораторного опыта.