Страница 43 из 121
анием коммуникации и встал на сторону содержания.
Отписка — это документ, в котором форма торжествует над содержанием при полном соблюдении каждой процедурной гарантии. Анатомия отписки включает пять устойчивых признаков. Первый: безупречная своевременность. Ответ приходит ровно в срок — отчётный тридцатидневный цикл закрыт, к дисциплине исполнения претензий нет. Второй: ответ не на поставленный вопрос. Гражданин спрашивает, почему не исполнено решение, — ему отвечают, каким органом и когда решение принято; спрашивает о конкретном нарушении — получает пересказ нормативной базы, из которой нарушение неочевидным образом исчезает. Третий: нормативная избыточность. Текст густо цитирует статьи, пункты и подпункты, создавая впечатление юридической работы там, где не совершено ни одного юридического действия по существу. Четвёртый: грамматика безответственности — безличные конструкции, страдательный залог, отсутствие субъекта: «рассмотрено», «направлено», «приняты меры», «установлено, что оснований не имеется». Никто не решает; решение происходит само. Пятый: финальная формула, институционализирующая отказ от диалога, — ссылка на возможность прекращения переписки при повторном направлении обращения без новых доводов (часть 5 статьи 11 Закона № 59-ФЗ): система заранее страхует себя от продолжения разговора.
Пятый признак заслуживает особого внимания: он превращает отписку из эпизода в режим. Гражданин, получивший ответ не по существу, обращается повторно; повторное обращение при отсутствии «новых доводов» (а откуда им взяться, если на старые не ответили?) даёт формальное основание прекратить переписку. Круг замыкается с точностью крозьеровского порочного круга бюрократии: каждое звено законно, совокупность означает отказ государства от конституционной обязанности слушать. Отдельные эпизоды складываются в «бюрократический теннис»: обращение последовательно перенаправляется из ведомства в ведомство, каждое перенаправление укладывается в семидневный срок части 3 статьи 8, каждое уведомление отправлено, — а проблема живёт дольше всех сроков вместе взятых. Сумма законных шагов даёт незаконный результат: эмерджентность саботажа, при которой ни один атом действия не является нарушением, а молекула — является. Язык права давно знает эту фигуру под именем злоупотребления; язык социологии — под именем ритуализма; язык настоящей книги — под именем темпоральной слепоты: ведомство видит свой тридцатидневный цикл и не видит многолетнего цикла чужой жизни, который этот ответ определяет.
У отписки есть родной брат внутри судебного процесса — процессуальный формализм государственного органа, выступающего стороной по делу. Несвоевременное представление истребованных документов, ходатайства об отложении «для уточнения позиции», апелляционное обжалование не ради пересмотра, а ради отсрочки исполнения — всё это по отдельности законные процессуальные действия, а в совокупности та же «работа по правилам», обращённая уже не против гражданина, а против самого правосудия. Именно против такого поведения направлены часть 1 статьи 35 ГПК РФ, часть 2 статьи 41 АПК РФ и статья 45 КАС РФ, возлагающие на всех участников процесса — включая публичные образования — обязанность добросовестно пользоваться процессуальными правами; последствия простираются от отнесения судебных расходов на злоупотребившую сторону независимо от исхода дела до судебного штрафа. Темпоральное чтение этих норм очевидно: время процесса — не собственность ведомства, и расходование его «для процессуального удобства» есть посягательство на чужое право на разбирательство в разумный срок.
Отдельного разбора заслуживает темпоральная семантика отписки. Во Введении было замечено, что презентизм производит фантомы деятельности, в которых глаголы несовершенного вида подменяют результат: «проводится работа», «принимаются меры», «осуществляется контроль». Глагол несовершенного вида — идеальная грамматическая форма безответственности: он обозначает процесс, не имеющий ни начала, ни конца, ни, главное, результата, который можно было бы проверить. «Работа проведена» — совершенный вид, за который можно спросить; «работа проводится» — дурная бесконечность, в которой спрашивать нечего. Отписка потому и неуязвима для формальной проверки, что написана в грамматическом времени, юридически не подлежащем верификации.
Что предлагает действующее право против отписки? Формально — немало. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан образует самостоятельный состав административного правонарушения (статья 5.59 КоАП РФ) с санкцией для должностных лиц в виде штрафа от пяти до десяти тысяч рублей; надзор за соблюдением прав и свобод человека, включая порядок рассмотрения обращений, входит в предмет прокурорского надзора (Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»); бездействие органа и его решения оспариваются в порядке административного судопроизводства (глава 22 КАС РФ, статья 218) — суд проверяет не только формальную законность, но и то, соблюдены ли требования, не нарушают ли оспариваемые действия права заявителя по существу. Однако правоприменительная реальность такова, что статья 5.59 КоАП РФ работает преимущественно по одному, легко фиксируемому основанию — нарушение срока. Ответ не по существу, но в срок, правонарушением практически не признаётся: надзор сам оказывается во власти той самой темпоральной слепоты, измеряя качество коммуникации её хронометражем. Это не дефект норм — нормы как раз содержат критерий «по существу»; это дефект оптики правоприменения, которое видит время документа и не видит времени человека.
Материал практики общественного контроля даёт для этой главы наиболее рельефные примеры — и потому он здесь необходим. Обезличенный модельный кейс выглядит так. Общественная наблюдательная комиссия, действуя в рамках Федерального закона от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ, посещает место принудительного содержания (статья 15 закона относит посещения и беседы с содержащимися лицами к основным формам деятельности комиссии; статья 16 определяет полномочия её членов), фиксирует конкретные недостатки условий содержания или организации медицинской помощи и принимает по итогам решение, которое в силу закона носит рекомендательный характер и подлежит рассмотрению соответствующим органом. Через установленный срок учреждение отвечает: «проведена проверка, изложенные сведения объективного подтверждения не нашли, с личным составом проведена разъяснительная работа». Проверка проведена тем самым подразделением, чья деятельность проверялась; «объективного подтверждения» не нашли у утверждений, которые комиссия наблюдала непосредственно; «разъяснительная работа» не относится ни к одному из перечисленных недостатков. Форма соблюдена полностью: срок выдержан, документ направлен, копия приобщена. Содержание равно нулю. Гражданин, по жалобе которого комиссия действовала, получает затем собственный ответ из того же ведомства — составленный, как правило, по материалам той же внутренней проверки. Круг замыкается: система проверяет себя собой и сообщает обществу, что всё в порядке.
Темпоральная структура этого кейса показательна. Тридцатидневный срок ответа — время документа. Срок, в который условие содержания исправляется или неисправленное условие ломает здоровье человека, — время тела. Срок, в который институт общественного контроля обретает или утрачивает смысл, — время доверия. Формализм тем и силён, что отвечает в первом времени и молчит во втором и третьем; тем и опасен, что единственное время, которое он признаёт, — отчётное.
Теперь — о последствиях для самого гражданина, которые право привыкло недооценивать, а зря: они системны. Социальная психология знает феномен выученной беспомощности (М. Селигман): субъект, многократно получающий подтверждение неподконтрольности среды, утрачивает саму способность действовать, даже когда контроль объективно возможен. Отписка производит юридический аналог этого состояния: гражданин, трижды получивший ответ не по существу, перестаёт обращаться — не потому, что примирился с нарушением, а потому, что утратил веру в действенность права. Так рождается правовой нигилизм, который принято объяснять невежеством или неуважением граждан к закону; на деле же он есть выученная беспомощность, произведённая самим государством в ответ на его же формализм. Об этом подробнее — глава 3 книги; здесь фиксируем: каждая отписка — это не только нерешённая проблема, но и минус один субъект права.