Страница 42 из 121
Редакция статьи 10 ГК РФ, уточнённая в 2013 году, принципиальна для нашей темы: запрет вышел за пределы шиканы, требующей исключительного намерения причинить вред, и охватил «иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав». Законодатель тем самым признал: недобросовестность не всегда есть прямой умысел навредить; ею является и поведение, противное назначению права, — извлечение преимущества из нечестного поведения, использование нормы как орудия обструкции. «Мешок монет» подпадает под обе ветви запрета: иногда из чистой шиканы, а иногда из холодного расчёта — выиграть время, измотать контрагента, похоронить вопрос под горой законных действий.
Что делает «мешок монет» злоупотреблением, если каждая монета законна? Ответ даёт не арифметика, а анализ трёх величин: цели, обстановки и последствий. Цель платежа — не приобретение товара (товар можно оплатить одним переводом), а причинение неудобства: срыв работы кассы, унижение продавца, создание очереди. Обстановка — конец смены, пиковая нагрузка, отсутствие технической возможности пересчитать десятки тысяч монет. Последствия — паралич торгового предприятия при формальном соблюдении им всех обязательств. Совокупность этих величин и есть то, что право называет пробой действия: номинал монет безупречен, проба поведения — поддельная. Как сказано во Введении, правовая система подобна мешку монет, в котором монеты равны номиналом, но различаются металлом; задача права — не считать монеты, а проверять пробу. Суд, применяющий статью 10 ГК РФ, исполняет функцию пробирщика: он восстанавливает объём смысла, сплющенный в проекцию формально дозволенного действия.
Важно сразу провести юридически точную границу, без которой вся конструкция рассыплется в публицистику. Статья 10 ГК РФ действует в сфере гражданского права: она обращена к участникам имущественного и связанного с ним личного неимущественного оборота и не применяется напрямую к отношениям власти и подчинения. Чиновник, вымогающий у гражданина лишний документ, формально не «злоупотребляет гражданским правом». Но из этого не следует, что публично-правовая сфера беззащитна перед «мешком монет»: принцип добросовестности пронизывает её иным нормативным составом. Во-первых, когда государство само вступает в гражданский оборот — в закупках, аренде, контрактной системе, — статья 10 ГК РФ связывает его полностью и без изъятий: недобросовестный заказчик, конвейерно отклоняющий заявки по формальным основаниям, рискует утратить судебную защиту. Во-вторых, в процессуальном праве обязанность добросовестности прямо возложена на всех участников судопроизводства, включая государственные органы: часть 1 статьи 35 ГПК РФ, часть 2 статьи 41 АПК РФ, статья 45 КАС РФ. В-третьих, в самой административной сфере действуют специальные запреты: Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» прямо запрещает требовать от заявителя документы, которые находятся в распоряжении самих органов и должны запрашиваться в порядке межведомственного взаимодействия (статьи 7 и 7.1); нарушение этого запрета — уже не «формализм», а правонарушение. В-четвёртых, над всем этим возвышается статья 18 Конституции Российской Федерации: права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов — формула, превращающая добросовестность из частноправового института в конституционный режим всего правопорядка.
Теперь перенесём модель в государственно-управленческую плоскость, где она раскрывается с неожиданной полнотой. Чиновничий «мешок монет» — это платёж государства гражданину, произведённый наименее пригодной для использования валютой: бумагой. Гражданин просит решить конкретный вопрос — восстановить нарушенное право, назначить выплату, устранить протечку, проверить условия содержания. В ответ он получает мешок: десятки ссылок на нормы, перечень проведённых согласований, копии поручений нижестоящим подразделениям, уведомление о продлении срока, запрос дополнительных сведений — каждый документ безупречен по форме, каждый имеет нормативное основание, а совокупный вес мешка таков, что проблема под ним исчезает. Формально исполнено всё. По существу не сделано ничего. Каждая «монета» законна — платёж является саботажем.
Сходство двух кейсов глубже, чем кажется на первый взгляд. И покупатель с мешком мелочи, и ведомство с мешком бумаг используют одну и ту же правовую технологию: превращение совокупности дозволенных действий в орудие недобросовестного результата. Технология эта имеет общую формулу — дробление. Дробление обязанности на атомы, каждый из которых законен, позволяет растворить в нём волю: за тысячей мелких правильных действий исчезает одно большое неправильное бездействие. Право потому и отвечает на это не учётом атомов, а проверкой пробы: статья 10 ГК РФ оценивает не отдельную монету, а намерение, обстановку и последствие всего платежа.
Есть у «мешка монет» и темпоральное измерение — то, ради которого кейс входит в книгу о времени. Человек, высыпавший мешок мелочи на стойку кассы, мыслит в горизонте одной минуты: его цель — эффект «здесь и сейчас», мгновенное торжество над системой. Он темпорально слеп к последствиям ровно в той мере, в какой слеп к ним формалист-чиновник: тот действует в горизонте отчётного периода, в пределах которого «согласование направлено» и «срок соблюдён». Оба платят наименьшей валютой момента за то, что разрушают наибольшую ценность длительного срока — доверие к институту платежа, к институту права. Мешок монет потому и есть идеальная эмблема темпоральной иррациональности: максимальная краткосрочная выгода, оплаченная максимальным долгосрочным разрушением смысла.
Формализм — это мешок монет, высыпанный на стойку государства: каждая монета законна, но сам платёж есть саботаж.
Последнее замечание о границах модели, необходимое для юридической честности. Не всякое медленное решение есть «мешок монет»: процедура существует не только для удобства ведомства, но и для защиты решения от ошибки, от произвола, от спешки. Законные сроки, законные согласования, законные запросы сами по себе не порочны. Злоупотреблением их делает не длительность, а функция: когда процедура перестаёт обслуживать решение и начинает обслуживать собственное воспроизводство — когда запросы направляются не для получения сведений, а для получения основания отказать, — перед нами тот самый случай, который статья 10 ГК РФ называет недобросовестным осуществлением права, а Пленум Верховного Суда уполномочивает суд пресекать по собственной инициативе. Отличить одно от другого способна именно проба: судейский, управленческий, гражданский взгляд, оценивающий не форму отдельных действий, а направление всего поведения. Следующий раздел показывает, что происходит, когда такой оценки нет, — на материале самого массового явления бюрократического саботажа: отписки.
3. Кейс второй: отписки вместо решений
Если «мешок монет» — редкий, почти театральный жест, то отписка — будни правопорядка, его массовая, ежедневная, легализованная форма темпоральной иррациональности. Право гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено статьёй 33 Конституции Российской Федерации и развито Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Закон устанавливает ясные гарантии: письменное обращение рассматривается в течение тридцати дней со дня регистрации (статья 12); обращение, содержащее вопросы вне компетенции органа, направляется в течение семи дней в соответствующий орган с уведомлением гражданина (часть 3 статьи 8); государственный орган обязан обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения и дать письменный ответ по существу поставленных вопросов (часть 1 и пункт 3 части 3 статьи 5, часть 4 статьи 10). Обратите внимание на формулировку: по существу. Не «дать ответ» — а «дать ответ по существу». Законодатель, таким образом, заранее предусмотрел разрыв между формой и содерж
