Страница 27 из 121
Фигура третья: территориальная и цифровая недоступность. Право реализуется по месту нахождения органа; орган находится в районном центре; заявитель живёт в населённом пункте, откуда до центра несколько часов пути, а общественного транспорта по расписанию согласования нет. Цифровизация формально снимает барьер, но создаёт новый: часть граждан не имеет ни устойчивого доступа к сети, ни навыка, ни электронной подписи. Там, где единственной формой обращения остаётся электронная, право на обращение, закреплённое статьёй 33 Конституции, фактически сужается до круга технически оснащённых.
Три фигуры объединяет то, что ни одна из них не является нарушением. Каждая есть результат согласованного действия законных требований, и потому каждая практически неустранима средствами надзора: прокурор, проверяющий соблюдение закона, не находит нарушения; суд, рассматривающий жалобу, отказывает, поскольку порядок соблюдён. Устранить их можно только изменением конструкции — тем, что раздел 7 называет снижением цены использования права.
Совокупный эффект четырёх фильтров — селекция адресатов права: правом фактически пользуются те, кто способен пройти процедуру, а право, как институт, рассчитывает свою статистику по тем, кто прошёл. Отсюда — систематическая ошибка измерения: данные о количестве обращений, жалоб и исков описывают не уровень нарушения прав, а уровень способности их защищать. Управленческое решение, принятое на основе таких данных, будет ошибочным не потому, что данные ложны, а потому, что они неполны именно в той части, которая имеет значение.
Здесь же следует назвать конструкцию, которая в российском праве частично компенсирует фильтр, и потому заслуживает отдельного упоминания. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает распределение бремени доказывания, отличное от гражданского процесса: согласно части 11 статьи 226 обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на орган, организацию, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие); статья 62 закрепляет обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами, за принявшими их органами. Это принципиальная позиция законодателя: в споре гражданина с властью не гражданин доказывает, что власть неправа, а власть доказывает, что она права. Конструкция эта — прямой юридический ответ на асимметрию ресурсов, и её ослабление всегда бьёт по слабой стороне.
6. Правовой нигилизм как следствие, а не причина
Обычно правовой нигилизм описывают как моральный дефект: неуважение к праву, привычку его обходить, недоверие к институтам. Описание это ставит следствие на место причины.
Правовой нигилизм гражданина есть рациональная реакция на устойчивый опыт, в котором использование права стоит дороже, чем отказ от него. Опыт этот формируется не убеждениями, а повторением: обращения, завершившиеся формальным ответом; процедуры, потребовавшие издержек, несоразмерных результату; решения, принятые в его отсутствие и объяснённые ему постфактум. После нескольких таких циклов гражданин не «теряет веру в право» — он усваивает фактическую цену права и перестаёт его покупать.
Это описание важно по двум причинам. Первая: оно снимает с гражданина обвинение и переносит предмет анализа на конструкцию. Вторая, более существенная: оно объясняет, почему кампании по повышению правовой грамотности не производят ожидаемого эффекта. Грамотный гражданин, знающий порядок и не пользующийся им, — не парадокс, а норма там, где порядок не даёт результата. Знание повышает использование права только при условии, что использование даёт результат; в противном случае знание повышает точность оценки бесперспективности.
Юридическая наука знает эту конструкцию под именем доверия к праву и различает два его вида: доверие как ожидание добросовестности (гражданин предполагает, что институт действует в его интересе) и доверие как ожидание предсказуемости (гражданин предполагает, что знает, каким будет результат). Первый вид доверия относится к добросовестности и разбирается в главе 4; второй — к правовой определённости и разбирается здесь. Различие принципиально: предсказуемое недобросовестное право разрушает доверие первого вида, сохраняя второй; непредсказуемое добросовестное право — наоборот. Российская практика последних десятилетий демонстрирует комбинацию, опасную вдвойне: рост предсказуемости процедуры при снижении предсказуемости результата.
Отсюда — практический вывод, который книга предлагает принять как диагностический критерий. Уровень правового нигилизма измеряется не опросами об отношении к праву, а соотношением числа нарушенных прав к числу заявленных требований о их защите. Там, где соотношение близко к единице, право работает; там, где оно стремится к нулю, право присутствует только в отчётности. Данные для такого измерения частично существуют: статистика обращений, статистика судебных дел, статистика жалоб уполномоченным по правам человека и в прокуратуру. Недостаёт не данных, а решения сопоставлять их между собой.
7. Программа преодоления разрыва
Шестое направление: регулярный пересмотр обязательных требований. Федеральный закон № 247-ФЗ ввёл в российское право принцип, имеющий прямое темпоральное значение: обязательное требование не может действовать бессрочно — оно подлежит периодической оценке применения и пересмотру. Логика этого правила тождественна логике настоящей главы: требование, принятое в одних обстоятельствах, через десять лет регулирует другие, а его сохранение есть не преемственность, а инерция. Практическое предложение книги состоит в том, чтобы распространить этот принцип за пределы обязательных требований — на все нормативные акты, устанавливающие обязанности граждан и организаций, — и сопроводить его тем самым разделом об отложенных последствиях, о котором говорилось в первом направлении. Оценка должна производиться не только по издержкам сегодняшних адресатов, но и по последствиям для тех, кто станет адресатом через десятилетие.
Завершим главу программой. Она не предполагает ни новых институтов, ни изменения законодательства: она состоит в применении существующих конструкций к задаче, для которой они не были специально созданы.
Первое направление: согласование горизонтов. Каждое решение, цикл последствий которого превышает горизонт ответственности принимающего, должно сопровождаться указанием этого превышения и назначением носителя преемства (раздел 3 главы 2). Процедура может быть реализована в рамках оценки регулирующего воздействия (статья 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) и антикоррупционной экспертизы (Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ) путём добавления обязательного раздела о последствиях за пределами горизонта планирования.
Второе направление: понятность как требование к акту. Норма, устанавливающая обязанность гражданина, должна содержать указание на субъекта обязанности, на срок, на порядок и на последствие неисполнения — в том же тексте, а не по отсылке к ведомственному акту. Требование это выводится из статьи 15 (часть 3) и статьи 18 Конституции и может быть обеспечено на стадии юридико-технической экспертизы проекта.
Третье направление: снижение цены использования права. Расширение бесплатной юридической помощи (Федеральный закон № 324-ФЗ), развитие института судебного представительства по назначению, упрощение процедур для категорий, не способных нести издержки, приоритет межведомственного взаимодействия перед требованием документов от заявителя (статьи 7 и 7.1 Федерального закона № 210-ФЗ). Критерий здесь прост: если цена реализации права превышает ожидаемый результат, право фактически не предоставлено.