Страница 26 из 121
Слой второй: отсылочная конструкция. Норма, состоящая из отсылок к другим нормам, каждая из которых отсылает к третьим. Конструкция экономит текст и обеспечивает согласованность, но делает норму непроверяемой адресатом: чтобы понять, что именно ему предписано, он должен восстановить всю цепочку, а цепочка включает акты различного уровня, в том числе ведомственные. Гражданский кодекс знает предохранитель против этого в частноправовой сфере: статья 431 требует при толковании договора принимать во внимание буквальное значение содержащихся в нём слов и выражений, а при неясности — выяснять действительную общую волю сторон с учётом цели договора, принимая во внимание предшествующие договору переговоры, переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи, последующее поведение сторон. Публично-правовая сфера аналогичного предохранителя не имеет — и потому административный акт толкуется тем, кто его издал.
Слой третий: грамматика безответственности. Безличные конструкции, страдательный залог, номинализации — «рассмотрено», «направлено», «приняты меры», «установлено, что оснований не имеется». Эта грамматика разбирается подробно в главе 5 как признак отписки; здесь достаточно указать на её темпоральную функцию: она устраняет из текста субъекта действия, а вместе с ним — и адресата ответственности. Норма, из которой исчез субъект, перестаёт быть предписанием и становится описанием состояния. Отсюда — практическая рекомендация, имеющая не стилистический, а юридический характер: всякий акт, устанавливающий обязанность, должен содержать указание на того, кто обязан, и на того, кто проверяет исполнение. Отсутствие любого из двух указаний есть дефект акта, а не стиля.
Российское право уже содержит конструкции, которые можно использовать для требования понятности. Статья 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ввёл административные регламенты, исчерпывающие перечни документов и оснований для отказа, а также запрет требовать документы, находящиеся в распоряжении органов (статьи 7 и 7.1). Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» устанавливает обязанность размещать информацию о деятельности в сети «Интернет».
Перечисленные нормы образуют то, что можно назвать правом на понимание: не правом на получение информации как таковой, а правом на получение её в форме, позволяющей адресату определить, что именно от него требуется и каковы последствия неисполнения. Право на понимание не закреплено в российском законодательстве как отдельная категория — и это пробел, который книга предлагает признать. Его заполнение не требует нового закона: оно требует применения существующих норм в их системной связи со статьёй 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов. Если права определяют смысл законов, то закон, смысл которого адресат не способен установить, не соответствует собственному конституционному основанию.
Понятность нормы — не вопрос стиля, а вопрос связанности: норма, которую адресат не может понять, связывает не его, а только того, кто её толкует.
5. Процедурная сложность как фильтр
Второй барьер — процедурная сложность. Право предусматривает для каждого случая порядок: куда обратиться, в какой форме, с какими документами, в какой срок, каков порядок обжалования. Порядок необходим, поскольку защищает решение от произвола и ошибки. Но порядок обладает свойством, которое в юриспруденции редко обсуждается: он фильтрует адресатов по их способности его пройти.
Фильтр работает по четырём основаниям.
Первое — знание. Чтобы воспользоваться правом, нужно знать о его существовании и о порядке его реализации. Знание это распределено неравномерно: профессиональный участник оборота знает, гражданин — нет. Российское право исходит из того, что незнание закона не освобождает от ответственности, но не устанавливает обратной презумпции — что незнание порядка освобождает от утраты права. Между тем именно эта асимметрия и образует фильтр: за пропуск срока по неведению последствие наступает то же, что за пропуск по недобросовестности. Закон знает исключения (уважительные причины пропуска, статья 112 Гражданского процессуального кодекса, статья 95 Кодекса административного судопроизводства), но они применяются по усмотрению суда и требуют доказывания, которое лежит на слабой стороне.
Второе — время. Процедура требует личного участия: явиться, подать, получить, обжаловать. Для работающего человека каждый такой эпизод есть издержки; для самозанятого, для работника с почасовой оплатой, для жителя отдалённой территории — издержки становятся запретительными. Цифровизация снижает этот барьер (портал государственных услуг, электронное правосудие), но не устраняет его: часть процедур по-прежнему требует личного присутствия, а часть — квалифицированного участия.
Третье — деньги. Стоимость квалифицированной юридической помощи сопоставима с ценой спора для гражданина и многократно ниже её для организации. Это означает, что организация в споре с гражданином обладает структурным преимуществом, не связанным с правотой. Право компенсирует его частично: статья 48 Конституции гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, — бесплатной; Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» устанавливает категории граждан и случаев. Компенсация, однако, покрывает не все ситуации и не устраняет разницы в качестве представительства.
Четвёртое — риск. Обращение в право связано с риском: проиграть и понести судебные расходы, вступить в длительный конфликт с работодателем или ведомством, оказаться предметом встречных требований. Риск этот распределён неравномерно и оценивается субъектом не по вероятности, а по доступности альтернативы. Там, где альтернатива отсутствует, гражданин чаще выбирает неиспользование права — не потому, что не знает о нём, а потому, что цена его использования превышает ожидаемую выгоду.
Действие фильтров легко проследить на трёх устойчивых фигурах российской правоприменительной практики.
Фигура первая: цепочка справок. Для получения одного права гражданин должен представить документ, который выдаётся при условии представления другого документа, который, в свою очередь, выдаётся при условии третьего. Каждое звено цепочки законно, каждое имеет собственный срок и собственный орган, а совокупная длина цепочки такова, что её прохождение требует времени, превышающего срок, в течение которого право имеет смысл. Федеральный закон № 210-ФЗ был принят именно против этой фигуры: статьи 7 и 7.1 запрещают требовать от заявителя документы и информацию, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных органов и организаций, и предписывают получать их в порядке межведомственного взаимодействия. Запрет существует более пятнадцати лет; фигура существует по-прежнему — в изменённой форме: вместо документов запрашиваются «сведения», а вместо справок — «подтверждения».
Фигура вторая: недоказуемое обстоятельство. Право поставлено в зависимость от факта, который заявитель не способен подтвердить дозволенными средствами: от периода работы организации, не сохранившей архив; от факта проживания в помещении, не имеющем статуса жилого; от характера отношений, существовавших десятилетия назад. Формально право сохраняется; фактически оно недоступно. Юридически эта фигура должна разрешаться в пользу заявителя — через презумпции, через показания свидетелей, через оценку доказательств по внутреннему убеждению (статья 67 Гражданского процессуального кодекса), — но разрешается в пользу ведомства, поскольку отказ безопаснее для отказывающего: он не порождает немедленных последствий для него лично, а удовлетворение требования порождает риск признания выплаты необоснованной.