Страница 20 из 121
Перечень этот можно продолжить — давность приобретения, срок исковой давности по требованиям о защите чести и достоинства (один год со дня опубликования в средстве массовой информации согласно пункту 10 статьи 152 Гражданского кодекса), сроки в трудовом праве (статья 392 Трудового кодекса), сроки в административном судопроизводстве (статья 219 Кодекса административного судопроизводства), сроки в налоговом праве. Существенно не количество инструментов, а то, что все они решают одну задачу: согласовать момент действия с моментом последствия. И каждый из них уязвим в одной и той же точке — в возможности использовать промежуток между ними в одностороннем порядке.
Отдельно следует назвать четыре темпоральные патологии нормативного текста — конструкции, в которых сам способ задания времени производит дисфункцию. Их распознавание входит в задачу антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия, хотя ни одна из действующих методик прямо их не называет.
Патология первая: бессрочное обязательство без срока исполнения. Норма предписывает совершить действие, не устанавливая ни срока, ни порядка, ни последствия неисполнения. Формально обязанность существует; фактически она неисполнима и непроверяема. Юридическая цена такой нормы — полная: она создаёт видимость регулирования, освобождая регулирующий орган от обязанности добиваться результата, а проверяющий — от обязанности его оценивать.
Патология вторая: срок, привязанный к чужому действию. Исполнение поставлено в зависимость от события, контроль над которым принадлежит другой стороне («после представления документов», «по получении заключения», «по завершении согласования»), причём само представление и согласование срока не имеют. Конструкция порождает цепочку, в которой каждый участник формально ждёт другого, а совокупный срок не ограничен ничем. Гражданское право знает предохранитель против этого — статью 314 и правило о разумном сроке, — но в публично-правовых актах аналог встречается редко.
Патология третья: ретроактивная оговорка, распространяющая новые требования на длящиеся отношения. Норма, введённая сегодня, применяется к отношениям, возникшим ранее, без переходных положений и без указания на судьбу уже совершённых действий. В гражданском праве такой приём допустим лишь при прямом указании закона (пункт 1 статьи 4 Гражданского кодекса), в публичном — встречается регулярно, особенно в подзаконных актах. Его темпоральный эффект разрушителен: субъект, рассчитывавший на определённое регулирование, обнаруживает, что расчёт был сделан по правилам, которых не существовало.
Патология четвёртая: горизонт ответственности короче горизонта обязательства. Должностное лицо принимает решение, последствия которого наступят после окончания его полномочий, а оценка результата придётся на долю преемника, не связанного с решением ничем, кроме архива. Это не дефект формулировки, а дефект конструкции, и лечится он не текстом нормы, а институтом преемства, описанным в разделе 3.
Четыре патологии объединяет одно: в каждой из них время используется как способ уклонения. Срок, которого нет, освобождает от исполнения; срок, зависящий от другого, освобождает от ответственности; срок, применённый задним числом, освобождает от предсказуемости; срок полномочия, короче срока последствия, освобождает от ответа. Юридическая техника, не распознающая этих приёмов, работает не на право, а против него.
Юридическая техника есть искусство управления временем: срок — это не графа в документе, это распределение риска между тем, кто действует, и тем, кто ждёт.
3. Правопреемство и непрерывность института
Из всех темпоральных инструментов правопреемство заслуживает отдельного рассмотрения, поскольку именно оно обеспечивает то, без чего государство не способно нести обязательства: непрерывность субъекта.
Юридически непрерывность выражена в нескольких конструкциях. Первая — континуитет государства. Статья 67.1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, введённая Законом Российской Федерации о поправке от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ, прямо закрепляет: Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации. Это не декларация исторической гордости, а юридическое принятие обязательств: государство признаёт, что его связанность не начинается с момента принятия действующей Конституции.
Вторая — универсальное правопреемство юридических лиц. При реорганизации права и обязанности переходят в порядке универсального правопреемства (статьи 57–60 Гражданского кодекса); изменение наименования, состава участников или организационно-правовой формы не прекращает обязательств. Функция конструкции — защита кредитора от перемены должника: обязательство следует за предприятием, а не за вывеской.
Третья — наследование. Шестимесячный срок принятия наследства (статья 1154 Гражданского кодекса), переход прав в силу закона независимо от воли наследника (статья 1152), ответственность по долгам в пределах стоимости наследственного имущества — всё это элементы механизма, которым общество передаёт не только активы, но и пассивы, то есть не только выгоду, но и ответственность.
Четвёртая — и наиболее значимая для настоящей книги — институциональное преемство, которое в российском праве разработано слабее остальных. Речь о непрерывности обязательств органа власти при смене его руководства, о непрерывности программ и проектов при смене политического цикла, о непрерывности административной практики при реорганизации ведомства. Формально эти отношения регулируются: правовой акт действует до его отмены или признания недействующим, обязательства публично-правового образования не прекращаются сменой должностных лиц, государственный контракт связывает заказчика независимо от того, кто подписал его от имени заказчика. Фактически — как показано в главе 5 и главе 6 — именно здесь сосредоточен главный темпоральный разрыв российской управленческой практики: «прежняя команда» служит универсальным основанием для пересмотра решений, а реорганизация ведомства служит основанием для утраты обязательств.
Юридическое решение этой проблемы существует и не требует изобретения. Оно состоит в трёх элементах. Первый — реестр долгосрочных обязательств органа власти, публикуемый и передаваемый преемнику как часть документации, а не как предмет усмотрения. Второй — проектная форма реализации решений длительностью свыше одного бюджетного цикла, где проект, а не должностное лицо является носителем обязательства, с фиксацией исходных параметров и точек контроля. Третий — правило, согласно которому отказ от ранее принятого решения требует мотивировки и оценки последствий, то есть оформляется как юридический акт, а не как смена повестки.
Здесь уместно заметить, что требование непрерывности не тождественно требованию неизменности. Общество имеет право пересматривать собственные решения; более того, оно обязано это делать, когда обстоятельства изменились. Различие проходит не по линии «менять или не менять», а по линии явного и неявного: решение, пересмотренное открыто, с указанием оснований и с оценкой последствий для тех, кто на него полагался, есть правовое действие; решение, пересмотренное молча, под видом правопреемства или в порядке «оптимизации», есть нарушение принципа защиты доверия. Конституционный Суд Российской Федерации последовательно развивает этот принцип как требование правовой определённости и защиты законных ожиданий, вытекающее из конституционных принципов правового государства и равенства; в постановлении от 4 октября 2016 года № 18-П он прямо указал на необходимость минимизировать излишний формализм там, где он ограничивает существо прав, — положение, к которому книга вернётся в главах 4 и 5.