Право и смысл

Правопреемство есть юридическая форма верности: институт наследует не только имущество, но и обещания. Отказ от обещания, оформленный как реорганизация, есть злоупотребление формой.

4. Пределы горизонта: стратегическое планирование как юридическая форма

Если право есть темпоральный алгоритм, то у алгоритма есть параметр — глубина расчёта. Российский законодатель попытался установить этот параметр нормативно, приняв Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон состоит из 15 глав и 47 статей и определяет понятие стратегического планирования и базовую терминологию (целеполагание, планирование, прогнозирование, программирование), полномочия уровней публичной власти, принципы (статья 7), задачи (статья 8), участников (статья 9), полномочия (статья 10), документы стратегического планирования (статья 11) и информационное обеспечение (статья 14).

Наиболее интересная для нашей темы деталь — терминология горизонтов. Закон различает краткосрочный период (до 3 лет), среднесрочный (от 3 до 6 лет) и долгосрочный (свыше 6 лет). Обратите внимание на юридическое значение этой шкалы: «долгосрочным» российское право называет всё, что превышает шесть лет. Это не техническая условность, а измерение институционального горизонта: система, для которой семь лет уже является длительной перспективой, структурно неспособна нести ответственность за последствия с циклом в двадцать лет.

Сопоставим эту шкалу с фактическими документами. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400. Национальные цели развития определены Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 на период до 2030 года (ранее — Указом от 7 мая 2018 года № 204 на период до 2024 года). Стратегия социально-экономического развития, Транспортная стратегия и Бюджетный прогноз принимаются на период до 2030 года с прогнозом до 2035–2036 года. Иными словами: фактический горизонт стратегических документов составляет 10–15 лет, что вдвое-втрое превышает юридическое определение долгосрочности. Расхождение это симптоматично: документы, описывающие горизонт, не обеспечены юридическим режимом этого горизонта.

Следствие хорошо известно практикам и состоит из трёх частей.

Первая часть — несвязывающий характер. Документ стратегического планирования устанавливает цели и показатели, но не создаёт обязательств конкретных должностных лиц и не предусматривает ответственности за недостижение. Он адресован системе в целом, а система в целом не является субъектом ответственности. Результат: документ существует, отчёт о его исполнении существует, а лицо, чьё решение определило неисполнение, не определено.

Вторая часть — превращение стратегии в отчётность. Закон требует разработки документов, мониторинга и контроля их реализации; каждое из этих требований порождает собственный документооборот. Там, где горизонт решения короче горизонта документа, исполнение обязанности по планированию сводится к исполнению обязанности по отчётности о планировании. Это ровно тот механизм смещения целей, который Мертон описал как бюрократический ритуализм, и глава 5 разбирает его подробно.

Третья часть — расхождение горизонта документа с горизонтом полномочия. Лицо, утверждающее документ с горизонтом до 2036 года, занимает должность в пределах срока, установленного Конституцией или законом, — от трёх до шести лет. Оно не несёт последствий неисполнения документа и не извлекает выгоды из его исполнения. Теорема Кидланда и Прескотта о динамической несогласованности применяется здесь без остатка: объявление, не обеспеченное связывающим механизмом, не порождает доверия, а отсутствие доверия обесценивает объявление заранее.

Что следует из этого для книги? Не вывод о бесполезности стратегического планирования — вывод о том, что юридическая форма горизонта не заменяет горизонта. Закон о планировании учреждает обязанность думать о будущем; он не порождает способности думать о будущем. Способность эта есть свойство не нормы, а института, и воспроизводится она четырьмя условиями, каждое из которых проверяемо.

Условие первое — носитель преемственности: существует должность, подразделение или документ, который переживает смену руководства и хранит исходные параметры решения. Условие второе — обратимость решений: там, где решение необратимо (инфраструктура, экология, демография, кадровая компетенция), процедура его принятия должна быть длиннее, а не короче, чем для решений обратимых. Условие третье — оценка отложенного ущерба: обязанность указать, какие последствия наступят за пределами горизонта планирования и кто их понесёт. Условие четвёртое — метрика запаса, а не потока: показатели, описывающие состояние института (воспроизводство компетенции, сохранность инфраструктуры, уровень доверия), а не только объём выполненных в периоде работ.

Преамбула Конституции Российской Федерации формулирует принцип, из которого все четыре условия следуют: народ, принимая Конституцию, исходит «из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями». Это не риторическая фигура, а нормативное положение, расположенное в тексте, имеющем высшую юридическую силу. Межпоколенческая ответственность есть конституционный принцип российской государственности; стратегическое планирование — его юридическая форма; а отсутствие условий, перечисленных выше, — причина, по которой форма не наполняется содержанием.

К сказанному следует добавить одно обстоятельство, которое часто упускают из виду, обсуждая стратегическое планирование: горизонт права ограничен не только законом о планировании, но и бюджетным циклом. Бюджетное законодательство исходит из трёхлетнего горизонта — очередной финансовый год и плановый период, — и именно этот горизонт определяет, какие решения могут быть обеспечены ресурсом. Документ стратегического планирования, описывающий период до 2036 года, юридически существует в том же поле, что и трёхлетний бюджет, но фактически обеспечен только тем, что попадает в бюджетную трёхлетку. Всё, что выходит за её пределы, остаётся намерением. Это и есть структурная причина того, почему стратегические документы в России регулярно принимаются, регулярно исполняются формально и регулярно не достигают заявленных результатов: они не ложь, они — необеспеченное обещание, а право, как было показано в разделе 2, знает цену необеспеченных обещаний.

Полезно проверить конструкцию на норме, знакомой каждому гражданину. Статья 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ устанавливает: письменное обращение рассматривается в течение тридцати дней со дня регистрации. Применим к ней пять параметров. Горизонт предписания — тридцать дней. Цикл применения — ежедневный и массовый. Цикл последствий — годы: гражданин, получивший формальный ответ, либо прекращает добиваться своего, либо начинает процедуру обжалования, и в обоих случаях меняется его отношение к институту, а не к конкретному документу. Горизонт ответственности — формально не ограничен, фактически сводится к ведомственному контролю, который сам оценивает качество ответа по тем же признакам, по которым оценивалось его составление. Обратимость — высокая по документу (ответ можно отменить) и низкая по последствию (утраченное доверие восстановлению отменой не подлежит).

Результат применения конструкции очевиден: норма с циклом применения в тридцать дней и циклом последствий в годы порождает разрыв, в котором рациональным становится исполнение формы, а не существа. Именно поэтому глава 5 рассматривает отписку не как дисциплинарный проступок отдельных служащих, а как системное следствие темпоральной конструкции нормы. И именно поэтому предложение «усилить контроль за качеством ответов» не работает: контроль, измеряющий тридцатидневный цикл, не способен оценить многолетнее последствие — ему для этого нужен другой инструмент, а не большая строгость.