Страница 25 из 31
Неспособность собрать налоги и купить на открытом рынке все желаемое для проведения политики показывает, что государство ценит свою деятельность выше, чем граждане, что оно силой изымает у них больше, чем они готовы предоставить добровольно по рыночной цене. Все это удается государству по следующим причинам: 1) его монополия на насилие лишает граждан возможности сопротивления, хотя в обществе с функционирующими демократическими институтами это и представляется маловероятным; 2) издержки распределяются так, что бóльшая их часть ложится на политически слабых людей, что представляется приемлемым даже в условиях демократии, хотя принуждение может потребовать больших расходов; 3) издержки скрываются, так что политически влиятельные граждане не в силах оценить масштабы бремени, даже если значительная часть этого бремени ложится именно на них. Мне представляется, что эти три возможности выглядят правдоподобнее в обратном порядке, от последней к первой. Иными словами, сокрытие полной стоимости мер, предпринимаемых государством в условиях кризиса, убедительнее всего объясняет то, почему в демократическом обществе в условиях чрезвычайной ситуации на место рынка приходит командная экономика.
Одним словом, современные демократические государства расширяют сферу своих полномочий по влиянию на принятие экономических решений в период кризиса, потому что граждане требуют, чтобы они «что-нибудь сделали», а альтернативные средства проведения выбранной политики, т. е. использование только денежных фискальных и рыночных механизмов, обнажили бы все издержки государственной политики с такой ясностью, что это поставило бы под угрозу и саму политику, и власть самих парламентов и правительств, действующих до некоторой степени автономно. В результате на графике появляется стадия II – храповой механизм запускается. Во многом он возникает из-за того, что гражданам не хватает информации и понимания, плюс влияние этатистской идеологии, которая и лежит в основе требований к государству «что-нибудь сделать», какая бы проблема ни возникала. Со временем, конечно, граждане узнают обо всех издержках политики государства. Почему же тогда предпринимаемые в условиях кризиса инициативы государства не рассеиваются как дым, а получают долгую институциональную жизнь?
Отчего сжатие неполное?
(Частичная) гипотеза идеологического сдвига
Многие ученые считают неполноту послекризисного сжатия результатом деятельности государственной бюрократии, их клиентов из частного сектора и связанных с ними политиков. Лаконичное объяснение Фрэнсиса Рурка таково: «…бюрократические услуги создают клиентуру, которая препятствует их ликвидации». Брюс Портер полагает, что после войны «бюрократия сохраняет значительную часть своего прироста… потому что конгрессу не хватает политической воли, чтобы принудить ее к радикальному сокращению, когда обстоятельства не требуют этого настоятельным образом». Джек Хиршлейфер считает, что «военные кризисы, требующие гигантского раздувания бюджета, оставляют после себя массу чиновников, обладающих достаточным политическим влиянием, чтобы помешать сокращению бюджета после окончания кризиса». Фридрих Хайек подчеркивает стратегическое положение матерых бюрократов, которые, в силу своей квазимонополии на опыт и умение оценить издержки и выгоды руководимых ими программ, имеют превосходные возможности привести убедительные доказательства в пользу увековечения того, чем они занимаются: ну что вы, все эксперты согласны![171] Каждый из этих вариантов сводится к тому, что создать бюрократию легче, чем избавиться от нее, а потому бюро, бюрократов и выпускаемых ими регламентов со временем все больше и больше.
Эта гипотеза не лишена достоинств. Согласующиеся с ней факты найти легко, и ученые собрали немало таких фактов[172]. Но она не полностью объясняет неполноту послекризисного сжатия. Становление Большого Правительства не сводится к умножению числа бюрократов и их декретов. Этот процесс включает в себя важные перемены в судебном толковании конституционных прав и обязанностей, а также новые законодательные ограничения свободы частных экономических агентов, принятые конгрессом без создания новых регулирующих ведомств и без дополнительных государственных служащих[173]. Гипотезы о влиянии блока бюрократов и их клиентуры не объясняют эти и другие аспекты роста правительства.
Порой создается впечатление, что эта идея граничит с теорией заговора. Предполагается, что ведомство и его сравнительно малочисленные, но страстно заинтересованные клиенты извлекают существенную выгоду для себя, а издержки тонким слоем распределяют среди куда более многочисленной группы налогоплательщиков или тех, на кого издержки ложатся косвенным образом (скажем, на потенциальных участников прибыльных отраслей или профессий, не допущенных на рынок официально, или на потребителей, которые платят дороже за товары фирм, защищенных государством от конкуренции). Очевидно, что те, кто страдает в этой ситуации, либо не знают, что на них ложатся соответствующие издержки, либо не считают их достаточно значительными, чтобы ввязываться в политическую деятельность в надежде ликвидировать их. Без организованного политического сопротивления ведомство так и будет заниматься своим делом или даже расширит его.
Нет сомнений, что такого рода квазизаговоров предостаточно. Их экономическая логика совершенно непробиваема. Но мы уже видели, что для понимания политического поведения недостаточно экономической логики в ее традиционной интерпретации. Возможно, политический предприниматель мог бы сделать карьеру, предав гласности «ведомственный грабеж» и затеяв борьбу с ним (в духе сенатора Уильяма Проксмайра с его премиями «Золотого руна»)[174]. Жирного борова, пристроившегося к государственной кормушке, трудно спрятать. Если известно, что некая группа присосалась к потоку благ и ей никто в этом не мешает, пусть даже об этом знают лишь наиболее информированные политические деятели, значит, никто не видит здесь политической перспективы.
Инициативному политику, который предаст ситуацию гласности, это разоблачение не принесет политического «навара».
Одна из причин безразличия к таким разоблачениям заключается в том, что люди, несмотря на негативное воздействие на них проводимой государством экономической политики (обычно слабое), могут одобрять ее или по меньшей мере не выступать против нее активно. Сказанное Виктором Фуксом о политике в области национального здравоохранения можно отнести к любой сфере деятельности государства: «Постоянные утверждения, что то или иное регулирование или та или иная субсидия иррациональны и неэффективны, зачастую остаются не услышанными просто потому, что большинство смотрит на это иначе». Обсуждая налоговую реформу, Джордж Шульц и Кеннет Дам заметили, что пропагандистские группы «играли на негодовании, вызванном крушением [укоренившихся] ожиданий», и оттого «в отстаивании своих налоговых льгот [становились] даже эффективнее, чем в былой борьбе за их получение». Джон Марк Хансен утверждает, что в общем «людей легче мобилизовать указанием на угрозу, чем на будущие перспективы», потому что «политические выгоды, которые помогают избежать убытков, ценятся выше, чем политические выгоды, сулящие выигрыш»[175]. Против укоренившейся политики, проводимой группой бюрократов и зависящих от них бенефициаров, люди протестуют менее охотно, чем против проекта такой же расточительной политики. Возможно, они думают: «Ладно, нынче все мы получаем от государства больше, чем прежде, и эти люди заслужили свою долю»[176].
Эта идеологическая позиция – назовем ее «собесовская терпимость» [wellfare latitudianarism] или «вульгарная справедливость» – выражает установку, более благосклонную к утвердившимся государственным программам, чем к предлагаемым, а кризис, как было показано выше, вызывает к жизни множество новых государственных программ. Следовательно, имеется связь между кризисом и переменами в преобладающих идеологических позициях относительно расширения сферы государственного вмешательства в экономику.
171
Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), p. 30; Bruce D. Porter, „Parkinson’s Law Revisited: War and the Growth of American Government,“ Public Interest (Summer 1980): 68; Jack Hirshleifer, Price Theory and Its Applications (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1976), p. 486; F. A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: Henry Regnery, 1972), pp. 290–291. Что касается «технического контекста регулирования», Сэмюель Хейз писал, что «обилие деталей образует барьер для принятия решений и мешает заинтересованным сторонам, включая законодателей, судей, других администраторов, специалистов и публику в целом». Samuel Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. Mc-Craw, p. 145. О том же пишут Рейтер и Хьюз, см.: Reiter and Hughes, „A Preface,“ p. 1417. Есть восхитительный пример того, как бюрократы из Министерства здравоохранения и социальных услуг проявили склонность к «сотрудничеству», когда их попросили проработать варианты урезания пособий по системе социального страхования. См.: David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986), p. 186.
172
Rourke, Bureaucracy, passim; Richard B. McKenzie and Gordon Tullock, The New World of Economics: Explorations into the Human Experience (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1975), pp. 204–207.
173
Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980); Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918–1969 (New York: Harper Torch-books, 1972).
174
Наварро приводит примеры других политических предпринимателей, которые «помогли преодолеть хорошо известную инертность американских потребителей, налогоплательщиков и граждан». См.: Navarro, Policy Game, pp. 48, 164–165, 207 (quotation from p. 164). См. также: Theodore E. Keeler, „Theories of Regulation and the Deregulation Movement,“ Public Choice 44 (1984): 130; Hardin, Collective Action, pp. 35–37. Позднее даже могущественный Пентагон потерпел поражение от рук решительно настроенных конгрессменов. См.: John J. Fialka, „Oregon Congressman Outflanks the Pentagon In Single-Minded, Single-Handed Weapon War,“ Wall Street Journal (Sept. 13, 1985): 54.
175
Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post-Industrial Society,“ Public Interest (Summer 1979): 16; Shultz and Dam, Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 51–52; John Mark Hansen, „The Political Economy of Group Membership,“ American Political Science Review 79 (March 1985): 81.
176
См. близкие по теме обсуждения «эффекта пожертвования» [endowment effect] (Richard H. Thaler, „Illusions and Mirages in Public Policy,“ Public Interest (Fall 1983): 64–65), «запаздывания» (Hardin, Collective Action, pp. 82–83) и «универсализма и взаимности» (Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 196–197).