Страница 23 из 31
Отчего активируется храповик? Гипотеза сокрытия издержек
Отчего возникает стадия II, фаза экспансии эффекта храповика? Ответ на этот вопрос может показаться ненужным, так как многие считают быстрый рост правительства неотъемлемым аспектом великого социального кризиса. Но логика моего подхода требует отнестись к этому вопросу серьезно. Чтобы понять почему, достаточно помнить о том, чтó именно я пытаюсь объяснить и не путать это с тем, что (совершенно согласен) вовсе не требует объяснений.
Разница заключается в проводимом мною различении Большого Правительства, предполагающего широкий объем полномочий по распоряжению экономическими ресурсами, и просто большого правительства, указывающего на большой объем ресурсов, задействованных в выполнении традиционных функций государства (возможно, только традиционных функций защиты). Эффект храповика, о котором здесь идет речь, имеет отношение только к истинному росту правительства, т. е. к росту правительства исключительно в первом смысле. Очевидно, что при мобилизации на большую войну государство исполняет традиционную функцию национальной обороны, и это требует более высокого уровня потребления ресурсов. Но для достижения этой цели ему нет нужды расширять размах полномочий по вмешательству в принятие экономических решений. Для содержания армии мирного времени государство и без того взимало налоги, тратило деньги и нанимало служащих. Война требует лишь усиления привычной деятельности в сфере налогов и военного строительства. В результате последнего правительство станет больше, но не превратится в Большое Правительство[155].
Если же, приступив к мобилизации, правительство не просто наращивает масштаб традиционной деятельности, а расширяет размах своих полномочий на управление экономическими решениями – призывает людей в вооруженные силы, вместо того чтобы нанимать их, или законом закрепляет за собой право на использование сырья вместо того, чтобы покупать его на биржах, – тогда происходит сдвиг к системе Большого Правительства. Никакая техническая необходимость не заставляет правительство наращивать объем полномочий в ответ на кризис, даже если последний требует мобилизации всех сил для ведения большой войны. Некоторая экономическая необходимость в том может быть, но может и отсутствовать. В ХХ в. кризис действительно породил Большое Правительство. Но причины этого были не техническими и экономическими, а исключительно политическими.
Чтобы дальше развить свою линию аргументации, я должен сделать одно предположение об американской политической системе, которое противоречит как популярной мифологии, так и большей части теоретизирования политологов и представителей теории общественного выбора: я предполагаю, что правительство обладает существенной автономией в разработке экономической политики. По словам Питера Наварро, «государство не только объект давления групп особых интересов, но и один из крупнейших зачинщиков этого давления», а Сэмюель Боулз пишет, что «при некоторых условиях оно способно из всего лишь производной силы стать главным действующим лицом истории»[156]. Альтернативное и более распространенное предположение состоит в том, что государство представляет и действует в соответствии с равнодействующей взвешенных по влиятельности векторов частных и общественных (не правительственных) интересов. В зависимости от принимаемой политической модели приходится исходить из того, что действия государства отражают желания большинства избирателей, т. е. либо организованных групп давления, либо большого бизнеса, или буржуазии, или некоторых других групп, классов или коалиций. Но все эти модели исключают возможность того, что образующие государство лица могут действовать и действуют в собственных интересах, которые необходимо не представляют то, чего хочет какая-либо группа, не связанная с государственными органами.
Предположение о существенной автономности государства не означает, что чиновники могут делать все что им заблагорассудится. Они сталкиваются с множеством ограничений, подробно изученных политологами. И нужно отметить, что мое предположение не подразумевает заговоры и злоупотребления. Государственные чиновники могут руководствоваться как самыми благородными, так и самыми низменными побуждениями. Было бы наивным не признавать, что в их расчеты входят и собственные интересы. Но нет необходимости предполагать, что ими руководит только узкий материальный или политический эгоизм. Некоторые государственные служащие могут действовать в соответствии со своими идеологическими представлениями об общественных интересах. При этом они действуют автономно в той степени, в какой эти их представления отличаются от представлений об общественных интересах людей вне государственного аппарата. Подобно Эрику Нордлингеру, я предполагаю лишь, что «государственные чиновники оказывают по меньшей мере такое же независимое воздействие на политику демократического государства или столь же важны для ее объяснения, как любой из или все вместе частные агенты», при том что демократическое государство «вполне автономно, хотя никоим образом не полностью, в трансляции своих предпочтений во властные действия и заметно автономно даже в случаях, когда его предпочтения расходятся с общественными»[157].
Степень автономности органов государственной власти зависит от ситуации в обществе. Особенно велика она во время кризисов. Как пишет Нордлингер, «в период отдельных кризисов… преобладает уважительное отношение к предпочтениям государства»[158]. Когда все согласны в том, что сложилась чрезвычайная ситуация, особенно в периоды больших войн или чего-нибудь сходного по характеру или серьезности, американцы ХХ в. и ждут и хотят, чтобы правительство «что-нибудь сделало», и немедленно[159].
Вне государственных органов власти мало кто в достаточной мере информирован, чтобы распознать точные контуры чрезвычайной ситуации и сформулировать всесторонние планы выхода из нее. Граждане склонны одновременно требовать а) большей активности государства и б) поменьше исследований, совещаний, споров об альтернативах и вообще «надлежащего порядка» в принятии решений на государственном уровне. В 1932 г., ровно за год до фейерверка мероприятий Нового курса, которым разразился Франклин Рузвельт в первые сто дней своего первого президентства, Феликс Франкфуртер сожалел, что «в спешке стряпается… одна мера за другой… Их именуют экстренными мерами, и любая просьба действовать обдуманно, любое предложение детально обсудить, исследовать альтернативы воспринимались как помеха, или доктринерство, или то и другое одновременно»[160]. Чтобы привлечь к принятию решений людей со стороны, нужно время, а во время кризиса его крайне мало. Вследствие этого властям удобнее действовать в соответствии с собственными предпочтениями (которые, возможно, расходятся с предпочтениями общества). Так они и поступают.
Но для государственных чиновников одно дело выбрать план действий, и совсем другое – выполнить этот план, требующий широкого согласия или жертв со стороны общества, которое, узнав, что происходит, может и заартачиться. Политика связана с издержками. Издержки эти ложатся главным образом на людей, не работающих в государственном аппарате, которые зачастую должны идти на огромные жертвы. Многие призывники, например, замечают, что войны никогда не выливаются в дуэли между главами государств. Они замечают и то, что платят солдатам мало, рисковать им приходится много, часто и недобровольно, а их юридическое положение лишает их большинства свобод, которые гражданские принимают как само собой разумеющееся. Конечно, не каждого в кризисные времена призывают в армию. Но для многих граждан политика государства оборачивается необходимостью платить, причем не только деньгами, но и упущенными возможностями.
155
Введенное мной различение между большим правительством и Большим Правительством, а также внимание исключительно к последнему объясняет, почему в этой книге не рассматриваются вопросы фискальной и денежной политики, бюджетного дефицита, инфляции, кейнсианства и всего того, что в ХХ в. ассоциируется с макроэкономической политикой как в периоды кризисов, так и в другие времена. С самого начала своего существования американское государство [в лице конгресса. – Ред.] обладало полномочиями на проведение фискальной и денежной политики, в том числе и правом на сведение бюджета с дефицитом или на инфляцию денежной массы. Разумеется, до 1930-х годов (а особенно до рецессии 1937–1938 гг.) государство не было замечено в постоянном и обдуманном использовании этих полномочий для целей макроэкономической политики. Но это изменение означало лишь новый способ использования давно утвержденных полномочий, а не вклад в разрастание Большого Правительства в отмеченном выше смысле.
156
Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), p. 45; Samuel Bowles, „State Structures and Political Practices: A Reconsideration of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability,“ in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard D. Coe and Charles K. Wilber (Notre Dame, Ind. University of Notre Dame Press, 1985), p. 178.
157
Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 8. См. также Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 580–583; Lawrence D. Brown, New Policies, New Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 45; Bruno S. Frey, Modern Political Economy (Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 95, 155; Gordon Tullock, review of The Rise and Decline of Nations by Mancur Olson, in Public Choice 40 (1983): 114; Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1982), pp. 238–239; Stanley Reiter and Jonathan Hughes, „A Preface on Modeling the Regulated United States Economy,“ Hofstra Law Review 9 (Summer 1981): 1404 («Наличие издержек и другие трудности создания коалиций… дают тем, кто держит руки на рычагах государственного управления, такую степень свободы действий, которая превращает их в поистине стратегических участников игры». Более сорока лет назад Фрэнк Найт отметил, что, «создавая законы, а особенно толкуя их и применяя, государственный аппарат, а особенно те, кто занимает ключевые позиции, по необходимости обладают ощутимой дискреционной властью» (Frank Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 231). Исключительно полное и тщательное рассмотрение этого важного вопроса наряду с ценным обзором соответствующей экономической литературы см.: Charlotte Twight, „Government Manipulation of Constitutional-Level Transaction Costs: An Economic Theory and Its Application to Off-Budget Expenditure through the Federal Financing Bank,“ (Ph.D. diss., University of Washington, 1983).
158
Nordlinger, Autonomy, p. 76. См. также: Dye, Understanding Public Policy, pp. 197–199; W. Lance Be
159
Современный императив, требующий, чтобы правительство «сделало что-то» во время кризиса пустил глубокие корни. Brown, New Policies, New Politics, pp. 21, 28; Be
160
Frankfurter to Walter Lippma