Страница 11 из 31
Размах правительственной деятельности имеет первостепенное значение отчасти потому, что зачастую он подменяет более интенсивную деятельность в фиксированных рамках. С экономической точки зрения не важно, влияет ли государство на распределение ресурсов с помощью традиционных фискальных инструментов – налогов, расходов и найма служащих – или другими методами, требующими от частных граждан следовать предписаниям чиновников и предпринимать действия, издержки по которым лягут на самих этих граждан. (Однако в политическом плане, как мы увидим, выбор государственными чиновниками тех или иных инструментов для достижения своих экономических целей имеет чрезвычайное значение.)
Легко представить условия, при которых правительство будет большим и все же ограниченным. Высокий уровень налогов, государственных расходов и большое число государственных служащих могут понадобиться просто для того, чтобы защитить граждан от иностранных врагов и друг от друга. Даже если правительство ограничится только этим, его деятельность будет поглощать значительную долю экономических ресурсов страны. Но при этом частные граждане сохранят полную свободу в определении того, как использовать принадлежащие им ресурсы и доходы, остающиеся после уплаты налогов. В этом случае высокий уровень налогов означает лишь то, что сохранение упорядоченного и свободного общества обходится недешево. Примерно таковы были условия периода Гражданской войны, и самым заметным отклонением от этой идеальной модели стал воинский призыв в конце войны.
Современное налогообложение, конечно, уже не просто государственные поборы. В них изъятие частных ресурсов нередко сопряжено с регулированием поведения. Уиллард Хёрст отметил, что «особенно в ХХ в. налоговое законодательство пронизало процесс принятия предпринимательских решений и превратилось в форму экономического регулирования, определяющего налогооблагаемый доход, устанавливающего условия амортизационных списаний или налоговые скидки на инвестиции». Государство, налоговые поступления которого составляли постоянную долю национального дохода, смогло легко усилить свое вторжение в частную экономику простым изменением налогового кодекса. Оно напрямую поощряло одни виды деятельности и угнетало другие, установив соответствующие налоговые льготы и штрафы. В силу сложности налоговых обязательств, правил обложения и сферы действия налогов (не говоря об искушении просто уклониться от них) современное налогообложение порождает такие непредвиденные последствия, как отвлечение ресурсов на бухгалтеров, юристов и инвестиционных консультантов, что истощает потенциал производства товаров, нужных потребителям[53]. В США, особенно за четыре десятилетия после Второй мировой войны, создана постоянно усложняющаяся налоговая система, вопиющая об упрощении.
Все количественные показатели размеров государственного сектора не только не способны отразить истинную значимость налогов, государственных расходов и занятости, но и обладают одним общим дефектом: их изменение свидетельствует либо об изменении размаха полномочий органов государственной власти, либо всего лишь об изменении уровня, на котором они действуют в рамках прежних полномочий. С одной стороны, государство может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы охватить регулированием прежде не охваченные стороны частной экономической деятельности. С другой стороны, оно может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы улучшить или расширить судебную систему ради более скорого и эффективного проведения в жизнь существующих прав частной собственности. Два этих случая сильно различаются и по сути, и по своим последствиям для политической и экономической ситуации в стране, но стандартные количественные показатели этого различия не видят.
Даже при чрезвычайном изменении самого существа государственной власти количественные показатели могут зафиксировать лишь небольшие изменения либо полное отсутствие изменений. Затраты на содержание Верховного суда не зависят от того, в большей или в меньшей степени он защищает частную собственность от хищничества государства и других граждан[54]. Многие регулирующие органы обходятся казне совсем дешево, но при этом оказывают далеко идущее влияние на размещение ресурсов[55]. В ХХ в. американское государство избегало прямой национализации отраслей и предпочитало контролировать использование ресурсов путем регулирования частной промышленности[56]. Терпимое отношение к номинальной частной собственности не меняет важнейших экономических последствий регулирования, но издержки выглядят совершенно иначе. Когда владельцы промышленных предприятий по требованию Управления по охране окружающей среды или Управления охраны труда тратят миллиарды долларов, издержки классифицируются как частные. В таких условиях привычная интерпретация частных расходов как свободного выбора совершенно неуместна[57]. В условиях современного Большого Правительства традиционные количественные показатели, измеряющие размер правительства, совершенно не отражают эти ключевые особенности экономического регулирования[58].
Источником государственных расходов и создаваемой ими занятости служит государственная власть, но не они ее образуют. Прежде чем государство сможет расходовать средства или нанимать служащих, ему нужно заручиться полномочиями на достижение определенных общественных целей. Если соответствующие полномочия невозможно получить (вопрос законодательства) или сохранить (вопрос судебного разбирательства), то проблема решена: нет полномочий – нет программы. По остроумному замечанию Ричарда Роуза, наделяющий полномочиями закон – «ресурс sine qua non[59] современного государства», а его отсутствие «обрекает государство на бездействие»[60].
Без исходных полномочий обойтись нельзя, и потому в смешанной экономике базовым императивом политики становится обретение официального статуса. Как писал Ланс Лелуп, государственные органы «начинают скромненько, а потом заявляют, что программа в самом разгаре и останавливать ее нельзя… Легче защитить программу, уже осуществляемую органом власти, нежели обосновать необходимость новой программы»[61].
Расширив свои полномочия, государство может реализовать новообретенные возможности на различных уровнях, но само по себе использование большего объема ресурсов для реализации прежних полномочий вовсе не обеспечивает расширения масштаба сферы действия государства. К примеру, за последние три десятилетия расходы системы социального страхования на пенсии по старости увеличились на многие миллиарды долларов[62]. И все же тенденция к росту государственных расходов вовсе не означает разрастания Большого Правительства в послевоенный период. Федеральное правительство обладало полномочиями осуществлять эти выплаты с тех пор, как в 1930-е годы закон о социальном страховании был принят конгрессом, подписан президентом и одобрен Верховным судом. Новый потенциал для этого направления федеральной деятельности создали события 30-х годов, а последующие события определили лишь объем реализации этого потенциала. Подобно ограниченному правительству, Большое Правительство может действовать в широком коридоре ресурсных возможностей.
Храповик: традиционные и фундаментальные показатели
Многие ученые пришли к выводу, что традиционные показатели размера правительства указывают на существование в ХХ в. эффекта «храповика», т. е. прерывистого повышательного движения: после каждого значительного кризиса размер государства становился хоть и меньше, чем на пике кризиса, но больше, чем был бы, если бы вместо кризиса темпы роста остались прежними. Этот вывод в целом подтверждают, пусть и не без исключений, данные табл. 2.1 и рис. 2.1, 2.2 и 2.3. В зависимости от того, какой показатель анализируется и какой кризис рассматривается, «храповик» то виден, то нет. Однако каждый кризис указывает на эту закономерность если не по одному показателю, то по другому.
53
James Willard Hurst, Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 122 123. См. также: Joseph D. Reid, Jr., „Tax Revolts in Historical Perspective,“ National Tax Journal 32 (June 1979): 69; John F. Witte, The Politics and Development of the Federal Income Tax (Madison: University of Wisconsin Press, 1985), passim. Об издержках, порождаемых налогообложением, см.: Browning and Browning, Public Finance, pp. 291–451.
54
James M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan (Chicago: University of Chicago Press, 1975), pp. 163–164.
55
Murray L. Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 25–26.
56
Edward S. Herman, Corporate Control, Corporate Power (New York: Cambridge University Press, 1981), pp. 166–168; Douglas F. Greer, Business, Government, and Society (New York: Macmillan, 1983), pp. 531–534.
57
Richard B. McKenzie, Bound To Be Free (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), p. 18: «С помощью регулирования государство побуждает частные предприятия и граждан расходовать свои доллары на достижение целей государства». См. также: Lawrence Brown, New Policies, New Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 40; Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection of Essays (Indianapolis: Liberty Press, 1983), p. 104.
58
Лоренс Браун проводит подобное различие между долей государства в ВНП или в занятости и тем, что он называет его «размахом» (scope) («число осуществляемых государством видов деятельности») или «масштабом» (scale) («число граждан и групп, затрагиваемых деятельностью государства»); он отмечает, что концепции размаха и масштаба не связаны с традиционными показателями размера государства. См.: Lawrence Brown, New Policies, New Politics, pp. 5–6, 40. С героической, но неудачной попыткой измерить совокупное влияние государства на размещение ресурсов можно познакомиться в: Bernard P. Herber and Paul U. Pawlik, „Measuring Government’s Role in the Mixed Economy: A New Approach,“ National Tax Journal 36 (March 1983): 45–56. Предложенные Гербером и Поликом показатели безнадежно субъективны, произвольны и негибки.
59
Непременное условие (лат.). – Прим. перев.
60
Richard Rose, „Are Laws a Cause, a Constraint, or Irrelevant to the Growth of Government?“ Studies in Public Policy Number 124— (Glasgow: Center for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, 1984), pp. 5, 23. См. также: W. Mark Crain, Robert D. Tollison, Brian L. Goff, and Dick Carlson, „Legislator Specialization and the Size of Government,“ Public Choice 46 (1985): 314: «Прежде чем государство сможет тратить, собирать налоги или расширяться, должен быть принят закон».
61
LeLoup, Budgetary Politics, p. 91. См. также Rose, „Are Laws a Cause,“ p. 27: «Коалиция интересов, проталкивающая наращивание государственных расходов, становится еще более внушительной, когда нужно защитить закрепленные законом позиции».
62
Еще в 1955 г. расходы системы социального страхования по программе поддержки пенсионеров, вдов/сирот и инвалидов составляли всего 4,3 млрд долл. В 1984 г. они выросли до 178,2 млрд долл. James R. Storey, „Income Security,“ in The Reagan Experiment, ed. John L. Palmer and Isabel V. Sawhill (Washington, D.C.: The Urban Institute Press, 1982), pp. 364–365; U.S. Office of Management and Budget, The United States Budget in Brief, Fiscal Year 1986 (Washington, D.C: U.S. Government Printing Office, 1985), p. 71. Детальные данные о периоде до 1971 г. см.: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 340–351.