Страница 10 из 31
В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5–6 раз. И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале 1930-х годов и здесь видны всплески значительного повышения госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.) Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.
Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных, штатов и местных) в ВНП, 1902–1983 гг., %
Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской рабочей силе, 1900–1984 гг., %
Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.
Другим традиционным показателем размеров правительства является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще до начала Первой мировой войны численность работающих в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5 %. Во время войны она превысила 6 %, слегка уменьшилась в 1920–1921 гг., и затем начала медленно расти, достигнув 6,5 % в 1930 г.
Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930-е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало около 3 млн человек. – Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. – Перев.), Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. – Перев.) и Управление общественных работ (работу получили около 8 млн. человек. – Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии[49].
Если следовать сложившейся практике и относить занятых в программах трудоустройства к безработным, то получится, что доля гражданских госслужащих за 1930-е годы практически не менялась: слегка снизилась в 1931–1933 гг. и затем медленно росла до 7,2 % в 1939 г. В 1939–1944 гг. эта доля резко выросла, достигнув невиданных 11,1 %. Получается, что Вторая мировая война стимулировала значительный рост прямого участия государства в гражданском рынке труда.
Если, с другой стороны, считать занятых по программам трудоустройства государственными служащими – а это куда уместнее и разумнее, чем считать их безработными, – то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14 % гражданской рабочей силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г. численность занятых по программам трудоустройства стала сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11 % гражданской рабочей силы, т. е. доля государства снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым 1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий устойчивого послевоенного роста.
Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9 %, и только потом начался длительный подъем. К концу 1960-х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7 % было достигнуто в 1975 г., и к середине 1980-х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14 %, т. е. до высшего уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947–1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос почти в четыре раза.
Недифференцированные данные о занятости обманчивы, особенно данные относительно медленного роста численности федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца 1950-х и до конца 1970-х годов состав федеральных служащих изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ – выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей, консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»[50]. Понятно, что плановики и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные служащие, что они делают с частными гражданами или для них. Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)[51], но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко соотносятся – а иногда и вовсе никак не соотносятся – с глубинной сущностью государства, т. е. с правом на принуждение.
Сущность большого правительства: альтернативный подход
Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать Большим Правительством. Левиафана, который пишется с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т. е. масштаб, при котором не частные граждане, а государственные чиновники определяют, как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены. Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей воистину непомерной способности регулировать, распределять и (в меньшей степени) перераспределять»[52].
Чтобы оценить масштаб деятельности современного правительства, рассмотрим таблицу в приложении к этой главе. В ней приведен список аббревиатур, обозначающих некоторые агентства, инструменты и функции федерального правительства. (При добавлении соответствующего материала по правительствам штатов и местным органам власти перечень стал бы непомерно длинным.) Каждому, кто придерживается любой из монокаузальных теорий роста правительства, я советую ознакомиться с этим перечнем и спросить себя: объясняет ли моя теория время возникновения и характер деятельности каждого из этих ведомств и агентств? Убежден, что ни одна моно-каузальная теория не пройдет этого испытания.
49
Michael R. Darby, „Three-and-a-Half Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934–1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 1—16; J. R. Kesselman and N. E. Savin, „Three-and-a-Half Million Workers Never Were Lost,“ Economic Inquiry 16 (April 1978): 205–225; John Joseph Wallis and Daniel K. Benjamin, „Public Relief and Private Employment in the Great Depression,“ Journal of Economic History 41 (March 1981): 97 102; Gene Smiley, „Recent Unemployment Rate Estimates for the 1920s and 1930s,“ ibid. 43 June 1983): 487–493.
50
James T. Be
51
Массу соответствующей информации можно найти в: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), pp. 1086–1134 on „Government Employment and Finances,“ и эту информацию можно продлить до сегодняшнего дня с помощью ежегодно издаваемых бюро переписей (Census Bureau): Statistical Abstract of the United States.
52
Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 21.