Страница 36 из 41
Дипломатическая конференция: что произошло и чего не произошло
Конечно, определяющими для конференции были главным образом три фактора: составленные заранее тексты, вошедшие в повестку дня, соотношение сил делегаций государств, на ней присутствующих, и инструкции, полученные ими от своих правительств (необходимо помнить, что эксперты МККК принимали участие в конференции только как «наблюдатели»). То, что происходило на конференции, отнюдь не было равнообъемным тому, что получилось на выходе. Славные плоды ее работы – четыре новые конвенции – анализируются в следующем разделе. Здесь же я напомню о плодах, которые увяли, не успев даже зацвести. Для тех, кто интересуется историей, политикой и международными отношениями в первую очередь или наряду с правом и правоприменительной практикой, то, что не вошло в конвенции, может оказаться по меньшей мере столь же важным, как и то, что в них вошло.
Степень, до которой поведение делегаций на переговорах определялось контролем из их столиц, часто становилась предметом обсуждений. Очевидно, что для стороны, заинтересованной в сделке или компромиссе, важно знать, способна ли другая сторона выполнить свои обязательства. Давали ли полученные ею инструкции достаточные полномочия, чтобы налагать обязательства на пославшее ее государство? По какому числу вопросов ей нужно было получать дополнительные инструкции из центра? Идет ли речь о фиксированной политике государства или соображения, связанные с перипетиями внутренней политики, могут поменять его позицию? Великобритания и США полагали, что Франция – это как раз последний случай, и подтверждением этого служил тот факт, что номинальный глава французской делегации Робер Бетоло (Robert Betolaud) был не профессиональным дипломатом или юристом, а министром по делам бывших военнослужащих и жертв войны, по роду занятий вовлеченным в одну из сложнейших сфер французской послевоенной политики.
Делегации США и Великобритании, со своей стороны, не сталкивались с подобными затруднениями, но со своими столицами взаимодействовали по-разному. Делегация США пользовалась большей свободой маневра, чем британская, и ее общение с Вашингтоном было намного проще. Делегация Великобритании прибыла в Женеву с подробно расписанным заданием и практически не обладая свободой отходить от него без предварительного согласования с руководством. Когда задание оказывалось нереализуемым, британские делегаты должны были добавлять к своей и без того тяжелой работе постоянную переписку с Уайтхоллом, не говоря уже о растущем количестве наносимых и принимаемых визитов – деятельности, которой могли так активно заниматься, конечно, только европейские участники. Три «белые» делегации из Содружества наций получили четкие и полные инструкции, которые давали им право ограничить сношения со столицами случаями нескольких крупных новелл или столь затруднительных дилемм, что они превосходили всяческое воображение.
Тексты по существу были те же, что годом ранее были разработаны в Стокгольме. МККК в ходе промежуточной их обработки по существу мало что изменил. У всех серьезных участников конференции в Женеве были оговорки по поводу того или иного аспекта стокгольмских текстов, но только Великобритания открыто заявляла, что считает их неприемлемыми. Но поскольку Великобритания предпочла остаться в стороне от дискуссий, в ходе которых вырабатывались эти тексты, то с ее стороны едва ли было так уж обоснованным требовать их полной переделки. Однако именно это она и делала, сначала путем уже упоминавшегося циркулярного письма, отправленного в Берн для дальнейшей рассылки в начале 1949 г.; затем путем интенсивного лоббирования в странах – членах Содружества наций и в меньшей степени (очевидно, из осторожности) в США; а также путем выработки делегацией в ходе самой конференции «огромного числа поправок, часть из которых не имели ни малейшего сходства со статьями в оригинальном тексте»[110]. Некоторые действия британцев позволили им достичь того, к чему они стремились, но это стоило им популярности и влияния, что привело естественных союзников Великобритании к выводу, что ее было бы лучше избегать, не в последнюю очередь из-за того, что в результате ее действий определенные рычаги влияния попали в руки государств, потенциально не столь дружественных.
Делегации сильно различались по численности, опыту и таланту. Во главе по крайней мере самых крупных делегаций стояли профессиональные дипломаты, специально для этого включенные в их состав. Владение предметом, которого такие люди быстро достигали, было впечатляющим. Делегации крупных держав обычно полностью или частично состояли из тех же экспертов и должностных лиц, которые вместе работали над проектами текстов на Конференции правительственных экспертов или в Стокгольме. Они с большой вероятностью уже хорошо знали тексты, были способны понять, о чем вообще идет речь и быстро определить незнание материала или незнакомство с ним у членов делегаций, которые были хуже подготовлены, по мнению других, из-за отсутствия опыта, изолированности, незначительности, неразумия, невнимания или (как иногда утверждалось) безответственности[111].
Делегаты государств, которые воспринимали процесс очень серьезно, не могли не ощущать раздражение, когда менее серьезно настроенные делегаты подолгу разглагольствовали, вносили непрактичные предложения и пропускали совещания комитетов (что случалось все чаще, по мере того как конференция продолжалась), но при этом принимали равное со всеми участие, когда дело доходило до голосования, которое в конечном счете решало все. Между размером государства и численностью делегации, с одной стороны, и качеством вклада в работу конференции – с другой, не было никакой корреляции. Например, делегация Монако, состоявшая из трех человек, как уже было сказано, вносила весомый вклад, а единственный делегат от Бирмы, генерал Оун, который приехал в Женеву, будучи военным атташе в Лондоне, один стоил многих. Дания – маленькое государство по мировым масштабам, но ее делегация из семи человек была многочисленнее, чем делегация Китая или Индии, ее члены знали, о чем они говорят, а личность ее лидера придавала ей такую ударную силу, о которой едва ли можно было подозревать[112].
Первое, что сделала советская делегация на первом деловом совещании, – предложила дополнить повестку следующего дня пунктом: «приглашение Белоруссии и Украины на Конференцию». Никто не возражал ни в первом, ни во втором случае, численность собственной делегации СССР на конференции была доведена до нормы, которая у него была с самого начала работы в ООН. Ни одна делегация не вмешивалась в обсуждение более часто и более целенаправленно, как советская. Трудно сказать, была ли она так хорошо подготовлена, как могла бы быть (в соответствии с теми стандартами, которые «западные» державы установили сами для себя). Характерно, что СССР не принимал участия в подготовительных работах предыдущих трех лет. Теперь же он вдруг полностью погрузился в работу на заключительном этапе, поддерживая стокгольмские тексты с энтузиазмом, который только вызывал подозрения. У сэра Роберта Крейги сложилось впечатление, что русские были хорошо подготовлены технически и искусны тактически. У высокопоставленного члена его команды Артура Стратта из Министерства внутренних дел было другое мнение. Он заявил, что главный юрист русской делегации Морозов фактически признался, что до конференции не читал проект Конвенции о защите гражданского населения[113].
Энтузиазм, продемонстрированный Советским Союзом и его сателлитами по поводу стокгольмских текстов, вызвал удивление и подозрения и по другим основаниям, не связанным с неучастием русских в их подготовке. Тот факт, что СССР, столь опытный и мощный в военном отношении, столь «реалистичный» и безжалостный в политическом, поддержал проекты текстов, которые все остальные крупные военные державы считали чрезмерно растянутыми из-за человеколюбивого энтузиазма до неприемлемо «идеалистических» размеров, показался странным, во всяком случае делегациям Великобритании, стран Содружества наций и США. Исследованию причин восторженного отношения к ним со стороны Советского Союза и восточноевропейских стран как составной части образа действий этих государств в Женеве должен предшествовать анализ общего «гуманистического» духа, который пропитывал конференцию и придавал ей характерный оттенок. То, как делегаты его ощущали и реагировали на него, объясняет многое в их поведении на конференции, не говоря уж о том, что благодаря ему к вековой истории дискуссии была добавлена еще одна страница.
110
Ссылку на циркулярное письмо см. выше в прим. 19. «Огромное число поправок» критикуется полковником Ходжсоном в пп. 1 и 6 его итогового отчета; AUST: A. 1838, IC 1481/1 pt. 3. Американцы также сочли их навязчивыми, см. радиограммы 514.2 Geneva/5-249 and 5-949. В последней говорится: «Надежда на изменение тактики британцев не осуществилась, несмотря на тесное взаимодействие. Это ситуация, достойная сожаления, поскольку мы продавливали позицию, противостоящую им практически по всем процедурным вопросам… Британцы, бесспорно, теряют голоса, таким образом снижая свои возможности помочь нам по некоторым важным пунктам, по которым мы на них рассчитывали».
111
Например, делегация США жаловалась в своей радиограмме в Вашингтон от 1 мая 1949 г.: «Многие делегаты Комитета III [по Конвенции о защите гражданского населения] были абсолютно некомпетентны в предмете, у них не было инструкций по военным аспектам и по аспектам, связанным с безопасностью, а то вообще не было никаких инструкций». US: 514.2 Geneva/5-1749, para.11.
112
Официальный список в Final record I представляет его как «Его Превосходительство Георг Кон (Georg Сohn), доктор права, чрезвычайный посол и полномочный представитель».
113
UK: FO 369/4164 K. 10667, 7 Nov. 1949, комментарии по проекту Крейги. Его коллега по Министерству внутренних дел Спик (Speake) уже выдвигал подобные жалобы в начале июня; 4154 К. 5949.