Страница 9 из 15
5) миграционно-правовые охранительные отношения в области профилактики, предупреждения и пресечения незаконной миграции, охраны и защиты прав и свобод незаконных мигрантов на территорию Российской Федерации – наиболее значимая разновидность правоотношений, возникающих в сфере миграции населения, – включает в себя правоотношения по реализации режима миграционного надзора и иных миграционно-правовых режимов осуществления депортации и реадмиссии иностранных граждан (лиц без гражданства), исполнению судебного решения об административном выдворении иностранных граждан (лиц без гражданства) и т. п.
Научное положение. В настоящее время в современной отечественной науке весьма активно обсуждается вопрос о месте миграционного права в системе российского права. Это привело к формированию трех основных подходов к данному вопросу:
1) миграционное право есть комплексная и самостоятельная отрасль российского права[37];
2) миграционное право – это комплексный межотраслевой институт российского права[38];
3) миграционное право – это подотрасль административного права[39].
Вопрос о комплексности и самостоятельности отрасли миграционного права является достаточно спорным по следующим основаниям.
Во-первых, проблема определения места миграционного права зависит от определения содержания и сущности миграционного правоотношения. Это обстоятельство подталкивает некоторых авторов достаточно широко понимать данный вид правоотношения и, как следствие, характеризовать место норм, опосредующих миграционные правоотношения в системе права. Во-вторых, миграционное право не обладает самостоятельным методом правового регулирования, что также отмечала Т.Я. Хабриева[40]. В-третьих, общепризнанно, что отрасль характеризуется наличием кодифицированного акта, которого в миграционном законодательстве нет. В-четвертых, отсутствует специфический для отрасли права механизм правового регулирования общественных отношений[41].
Вряд ли можно согласиться с подходом, высказанным Т.Я. Хабриевой, прежде всего потому, что понятие миграционно-правового отношения она определяет достаточно широко, практически сводя к их содержанию любое правоотношение, где участвует мигрант. Объектом же такого вида отношений являются любые виды социальных благ, получаемых мигрантом[42]. Такая широкая интерпретация миграционного права позволяет характеризовать его как комплексный межотраслевой институт российского права. Мы полагаем, что в основе сущности миграционно-правового отношения лежит такой объект, как территориальная мобильность человека, в результате которой он приобретает, изменяет, реализует и прекращает свой правовой статус, а не иного вида субъекта (продавца, пассажира, работника, пенсионера или лица, получающего социальное пособие и т. п.). Мигрант – это лицо, которое перемещается на основе правового предписания в территориальных пространствах и пользуется результатом этого перемещения. Территориальная мобильность мигрантов обусловливается их взаимодействием со специально уполномоченными органами государственного управления, в результате которого он приобретает, изменяет, реализует или прекращает правовой статус мигранта. Такие отношения по своей природе являются административно-правовыми. В этой связи нормы миграционного права имеют принадлежность к отрасли административного права[43].
1.3. Принципы, функции и система миграционного права Российской Федерации
Принципы миграционного права как подотрасли российского административного права. Принципы миграционного права неразрывно связаны с принципами государственной миграционной политики России. Это свидетельствует о том, что миграционное право есть юридическая форма осуществления данного вида государственно-политической деятельности. Между тем к числу принципов рассматриваемой нами подотрасли административного права следует отнести принципы самой отрасли российского административного права. Следует отметить, что принципы подотрасли миграционного права подвергаются постоянному изменению в соответствии с требованиями миграционной политики Российской Федерации, которые излагаются в актах стратегического планирования в сфере миграции. Подотрасль миграционного права, как юридическая форма обеспечения реализации миграционной политики Российской Федерации, должна содержать соответствующие нормативно-правовые предписания. Анализ положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, выделяет следующие принципы миграционного права как подотрасли российского административного права:
а) принцип комплексности решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации – миграционная политика Российской Федерации, как вид демографической и как следствие социально-экономической политики Российской Федерации, должна реализовываться во взаимосвязи с решением задач иных видов социальной политики Российской Федерации. Миграционное право должно обеспечить правовыми средствами органы исполнительной власти и их должностных лиц, дающих возможность решать задачи миграционной политики с учетом задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации;
б) принцип приоритета интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории, – нормативно-правовое регулирование административно-правовых режимов государственного управления миграцией населения должно осуществляться на приоритете защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Нормативно-правовое регулирование миграционно-правовых отношений должно осуществляться в интересах социально-экономической, демографической политики, политики обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации;
в) принцип учета многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации – миграционное право должно развиваться с учетом совершенствования миграционно-правовых режимов государственного управления миграцией, где нашли бы отражение, в том числе, проблемы учета многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;
г) принцип координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции – миграционное право должно обеспечить разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере реализации миграционной политики. Осуществляя стратегическое планирование в сфере миграции, необходимо формирование не только федеральных актов стратегического планирования в сфере миграции, но и региональных, что обеспечит координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления в сфере миграции населения;
д) принцип участия институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления – миграционное право должно формировать правовые основы участия институтов гражданского общества в реализации миграционной политики Российской Федерации. При этом, очевидно, институты гражданского общества, реализующие миграционную политику Российской Федерации, не должны вмешиваться в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (с изм. и доп.) «О беженцах»[44] (далее – ФЗ «О беженцах») Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами, Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, иными международными организациями в целях разрешения проблем беженцев. Российская Федерация строит отношения с иностранными государствами на основе международных договоров Российской Федерации. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 названного закона федеральные органы исполнительной власти обязаны взаимодействовать с общественными объединениями и иными организациями в работе по оказанию помощи лицам, ходатайствующим о признании беженцами, лицам, признанным беженцами, и членам их семей, а также лицам, получившим временное убежище, обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, занимающихся проблемами беженцев;
37
См.: Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
38
См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: КОНТРАКТ, 2008.
39
См.: Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 21.
40
См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 5.
41
См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 6.
42
Там же. С. 12.
43
См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации: монография. М., 2007. С. 195–207.
44
Ведомости СНД и ВС РФ, 1993. № 12. Ст. 425. Российская газета, 1997. 3 июня. 48