Страница 2 из 6
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о ГЧП)[14] определяет ГЧП как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашений о ГЧП (МЧП), заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Отметим, что термин «ГЧП» был закреплен в ряде законов субъектов РФ. Так, Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»[15] определяет его как взаимовыгодное сотрудничество г. Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
Несколько иное определение ГЧП содержит Закон «О государственно-частном партнерстве в Томской области»[16], который понимает под ГЧП взаимоотношения между Томской областью и хозяйствующими субъектами, складывающиеся по поводу развития инновационного потенциала региона, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности либо подлежащих созданию, для решения вопросов регионального и местного значения.
Несмотря на существование легальной дефиниции ГЧП, в научной среде не сложилось единого представления о его правовой сущности.
Так, с экономической точки зрения ГЧП часто рассматривают как косвенную приватизацию (semi-privatization). Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в отраслях, для развития которых у государства отсутствуют средства (ЖКХ, социальная сфера, транспорт)[17]. Однако, отождествление ГЧП и приватизации ошибочно. Целью приватизации как возмездного отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц[18], выступает передача указанного имущества в частную собственность, и, соответственно, удовлетворение частных интересов[19]. В свою очередь, ГЧП используется в целях достижения публичных интересов, а государственное и (или) муниципальное имущество переходит в собственность частного сектора в строго определенных законодательством случаях. Более того, целью передачи имущества в рамках ГЧП будет не получение платы за передаваемое в неизменном состоянии имущество, а его реконструкция[20]. Аналогичная позиция отражена в ряде решений арбитражных судов[21].
Нет единства точек зрения в отношении правовой сущности ГЧП и у представителей юридической науки. Одни авторы, стремясь выявить правовую сущность данного института, предпринимают попытку определить его правовую природу. Например, некоторыми исследователями ГЧП характеризуется как гражданско-правовое отношение[22]. Противоположным является мнение специалистов о том, что рассматриваемый правовой институт опосредует не только гражданско-правовые отношения[23], но и организационно-экономические отношения, устанавливаемые и развиваемые между публичной властью и частным бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов[24].
ГЧП регулируется нормами различных отраслей права: гражданского и предпринимательского (в части заключения, изменения и прекращения его договорных правовых форм), административного (в части определения компетенции уполномоченных органов), а также налогового (предоставления налоговых преференций), земельного и др. Следовательно, правовая природа ГЧП является комплексной.
Кроме того, отдельные представители юридической науки определяют ГЧП с точки зрения преобладающего значения государства, либо частного сектора. Так, одни авторы указывают на значимость частного сектора, выделяя его инвестиционные возможности, определяя сущность ГЧП как инструмента привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты[25]; механизма предоставления частным сектором инфраструктурных услуг социальной значимости[26]. Такой подход предопределил возникновение предложений именовать данный институт «частно-государственным партнерством», подчеркивая роль частного сектора в реализации его проектов[27].
Другие авторы, напротив, акцентируют внимание на преобладающую роль государства, рассматривая ГЧП как форму государственной поддержки предпринимательской деятельности, которая заключается в участии государства в финансировании определенной социально значимой деятельности субъектов предпринимательства[28].
Такой подход к пониманию ГЧП нельзя назвать верным. Акцентируя внимание на значимости вклада одного из участников ГЧП, тем самым нивелируется роль другого, что, в свою очередь, вступает в противоречие с самой идеей ГЧП как разновидности партнерства.
Правовая сущность ГЧП предопределяется его паритетными началами. На это, в частности, указывает семантика термина «партнерство» – сотрудничество, выгодное каждому из партнеров[29]. В связи с чем можно согласиться с авторами, рассматривающими ГЧП как вид сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, осуществляемого на основе объединения ресурсов, и направленный на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей[30]; институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов[31].
В пользу данного подхода говорит и тот факт, что исторически первые прототипы ГЧП также представляли собой взаимовыгодное, добровольное сотрудничество частного и публичного секторов для решения общественно значимых задач[32].
Признаки ГЧП. Выделяются следующие его признаки: общественно значимая цель, состав участников, срочный характер, особый объект ГЧП, источник финансирования, распределение рисков и прибыли, особая юридическая форма[33]. Аналогичные признаки ГЧП выделяются и зарубежными исследователями[34].
Данный перечень следует дополнить признаками, которые также характерны для ГЧП: специальное правовое регулирование; наделение частного партнера рядом гарантий (схема 1).
Общественно значимая цель ГЧП. Участники ГЧП преследуют достижение таких целей, которые способствовали бы улучшению уровня жизни и повышению благосостояния общества, что проявляется в достижении общественно значимого результата: реализации проекта, имеющего значение для страны или отдельных регионов[35]. При этом в результате ГЧП обеспечивается потребность населения в предоставлении товаров, работ или услуг, удовлетворение которых входит в компетенцию государства[36].
14
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (Ч. I). Ст. 4350.
15
Закон г. Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 года № 627–100 [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.spb.ru/law?d&nd=8442332.
16
Закон Томской области «О государственно-частном партнерстве в Томской области» от 29 ноября 2012 года № 764 [Электронный ресурс]. URL: http://docs. cntd.ru/document/951855423 (дата обращения 18.08.2018).
17
Махортов Е.А. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России [Электронный ресурс]. URL: http://lobbying.ru/index. php?article_id=2359 (дата обращения 18.08.2018).
18
См.: ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ // Российская газета. 2002. № 16.
19
Удов Б.В. Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7.
20
Петров Д.А. Государственно-частное партнерство: понятие и правовые формы реализации // Вестник Санкт-Петербургского Университета. Серия 14. Право. 2012. № 2. С. 43; Скловский К.С. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2004. С. 56.
21
Постановление ФАС Уральского округа от 17 июля 2008 г. № Ф09-1031007 // Предоставлен СПС КонсультантПлюс.
22
Царев Д., Иванчук А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета. 2009. № 17. С. 12.
23
Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8. С. 23; Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки инвестиций [Электронный ресурс]. URL: http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr (дата обращения 18.08.2018).
24
Фильченков В.А. Понятие, принципы, условия эффективности и признаки государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. URL: www.mgus.ru/files. journal/number2/filchenkov.doc (дата обращения 18.08.2018).
25
Иванов И. Государственно-частные партнерства в России: практика и проблемы регулирования // Корпоративный юрист. 2005. № 3. С. 5.
26
Чернышев О.А., Калашникова Е.О. Развитие государственно-частного партнерства в России [Электронный ресурс] // URL: http://www.rusk.ru/ analitika/2009/02/17/razvitie_gosudarstve
27
Майор И.Г. Причины и принципы частно-государственного партнерства (гражданско-правовой аспект) // Общество и право. 2008. № 1. С. 109; Войнатовская М.А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. 2006. № 1. С. 5.
28
Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: ВолтерсКлувер, 2007. С. 78.
29
Современный толковый словарь русского языка / под ред. С.А. Кузнецова. СПб.: Амфора, 2001. С. 491.
30
Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009. С. 41.
31
Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 27.
32
Белицкая А.В. Реализация инвестиционной политики государства через механизмы государственно-частного партнерства // Петербургский юрист. 2016. № 1. С. 154.
33
См., напр.: Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. С. 18; Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. С. 41; Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. С. 27; Попондопуло В.Ф. Законодательство о публично-частном партнерстве: цели и предмет регулирования, основные понятия // под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2016. С. 28.
34
Признаками ГЧП являются: 1) круг субъектов (публичное образование и частный сектор); 2) реализация публичных интересов, публичный характер создаваемых в ходе осуществления совместной деятельности объектов; 3) консолидация ресурсов публичных институтов и частного сектора; 4) использование преимуществ, которыми располагает каждая из сторон партнерства; 5) обмен ресурсами, которыми наделена каждая из сторон; 6) распределение рисков, доходов и ответственности между участниками партнерства; 7) долгосрочный характер деятельности (Farrugia C., Reynolds T., Orr R. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective. Collaboratory for Research on Global Projects, 2008. P. 122; New Perspectives on the Public-Private Divide / ed. by the Law Commission of Canada. Canada: UBC Press. Vancouver, 2003. P. 22; Grimsey D., Lewis M. Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance. Edward Elgar Publishing, 2004. P. 34; Longa R. Urban Models and Public-Private Partnership. Berlin: Springer, 2011. P. 263.
35
Широков С.Н. Правовая сущность концессионного соглашения: дис. … канд. юрид. наук. С. 24.
36
Лисица В.Н. Соглашение о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве // Юридическая наука и практика. 2017. № 4. С. 7.