Страница 1 из 6
Е.А. Громова
Государственно-частное партнерство и его правовые формы
© Е.А. Громова, 2019
© Оформление ООО «Юстицинформ», 2019
Предисловие
Анализ зарубежного и отечественного опыта применения государственно-частного партнерства показывает, что данный институт активно используется во всем мире в качестве действенного инструмента по привлечению частных инвестиций в реализацию социально значимых проектов.
Законодательство о государственно-частном партнерстве активно развивается, практика применения его правовых форм растет из года в год. Это, в свою очередь, позволяет увеличить доходы государства и частного сектора в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства.
Указанное обуславливает необходимость изучения особенностей государственно-частного партнерства и отдельных его правовых форм, равно как и подготовки квалифицированных кадров, способных правильно применять нормы о государственно-частном партнерстве, адекватно оценивать достоинства и недостатки данного правового института.
На сегодняшний день опубликовано достаточно много научных и учебных трудов, посвященных государственно-частному партнерству и его формам. Среди наиболее авторитетных: учебное пособие «Государственно-частное партнерство: теория и практика» 2010 г. В.Г. Варнавского и др., монография «Правовое регулирование государственно-частного партнерства» 2012 г. А.В. Белицкой, монография «Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты» под редакцией В.Ф. Попондопуло, 2015 г.
Однако, как выше было сказано, государственно-частное партнерство активно развивается во всем мире, в том числе и в Российской Федерации. Последние изменения отечественного законодательства в 2018 году, в частности, коснулись трансформации отдельных его правовых форм и адаптации их к условиям новой цифровой реальности. В этой связи в настоящем учебном пособии учтены новеллы действующего законодательства.
Данное учебное пособие представляет собой результат многолетней работы кафедры «Предпринимательское, конкурентное и экологическое право» ФГАО ВО Южно-Уральского государственного университета (Национальный исследовательский университет) и написано на основе материалов лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Предпринимательское право», «Правовые формы государственно-частного партнерства», «Актуальные проблемы предпринимательского права», читаемых преподавателями данной кафедры в рамках бакалавриата и магистратуры.
Надеемся, что читатели посчитают учебное пособие полезным, и оно займет достойное место среди иных трудов, посвященных данной тематике.
Глава 1. Общие положения о государственно-частном партнерстве
1.1. Понятие и признаки государственно-частного
партнерства
Решение публично значимых вопросов, равно как и достижение общественных интересов, являются основными задачами, стоящими перед государствами. Между тем, далеко не каждое государство обладает достаточными ресурсами (материальными, кадровыми и т. п.), необходимыми для решения таких задач. Указанное особенно характерно в условиях длящегося финансово-экономического кризиса и нестабильной экономической ситуации. Перечисленные факторы предопределили необходимость делегирования решения задач, направленных на достижение общественных интересов хозяйствующим субъектам. Подобное взаимодействие государства с такими субъектами принято именовать государственно-частным (публично-частным, частно-государственным, муниципально-частным,) партнерством (далее – ГЧП).
Термин «ГЧП» является дословным переводом термина «public private partnership», «3P». Данная дефиниция трактуется зарубежными авторами как взаимодействие государства и бизнеса по решению общественно значимых задач[1].
История ГЧП. История становления и развития института ГЧП насчитывает десятки веков. Одним из первых примеров практического применения данного института стал откуп – передача государством за определённую плату и на определённых условиях права взимать налоги и другие государственные доходы. Откуп применялся в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита, финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций
(VI–IV в. до н. э. в Древних Греции и Риме)[2].
В III–IV веках в таких странах, как Италия и Испания появляются первые ГЧП по добыче полезных ископаемых, в том числе по добыче нефти в медицинских целях[3].
В V–VI веках происходило активное наделение некоторых представителей британской аристократии правом на государственные земельные наделы на территории будущих США. Получая в собственность такие наделы в колониях Мэриленд и Вирджиния, их новые владельцы были обязаны освоить вверенную им территорию: заселить ее, построить дома, начать выращивать табак и хлопок и пр.
В этот же период во Франции был реализован первый в стране совместный проект сотрудничества власти (короля Генриха II) и местных гильдий по поводу строительства канала г. Салон-де-Прованс[4]. Одна из наиболее известных достопримечательностей во всем мире – Эйфелева башня – была построена на началах ГЧП в XIX веке[5].
В 1984 г. правительствами Великобритании и Франции совместно с представителями частного сектора осуществлены строительство и ввод в эксплуатацию тоннеля через пролив Ла-Манш, потребовавшие 15 млрд. долл. инвестиций, 7 лет работы, и 13 тысяч специалистов[6].
Новый виток в развитии взаимодействия власти и бизнеса начался в Великобритании в 90-е гг. XX в. в связи с принятием специального закона, который позволял частным инвесторам строить на паях с государством инфраструктурные объекты (private financing initiative)[7].
В дальнейшем ГЧП стало применяться во всем мире в качестве одного из наиболее эффективных инструментов привлечения частных инвестиций в целях реализации общественно значимых проектов.
На данный момент единого понимания ГЧП как в России, так и за рубежом не выработано.
Так, Всемирный банк определяет ГЧП как «договоренность между государственным и частным сектором в вопросе производства, а также предоставления инфраструктурных услуг, которые необходимы для цели привлечения дополнительного финансирования и, самое главное, как возможность увеличения результативности государственных вложений»[8]. В проекте закона (Green Paper) «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», утвержденного Резолюцией Европарламента Евросоюза в 2004 году, ГЧП определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги; в Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам ЕС – как партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором»[9].
Законодательством США ГЧП трактуется как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти»[10]. В свою очередь, Закон «О государственно-частном партнерстве Республики Украины»[11] в ст. 1 определяет ГЧП как сотрудничество между Украиной (государственным партнером) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами – предпринимателями (частными партнерами), которое осуществляется на основе договора в порядке, установленном законодательством. В соответствии со ст. 2 Закона «О государственно-частном партнерстве Республики Беларусь»[12], ГЧП – юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров в целях объединения ресурсов и распределения рисков. Согласно Закону Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»[13] ГЧП представляет собой форму сотрудничества между государственным партнером и частным партнером.
1
A Guide to Public-Private Partnerships: research report [Электронный ресурс]. URL: https://www.nigp.org/docs/default-source/New-Site/research-reports/ guidetopublic-privatepartnerships(ppps)-whatpublicprocurementspecialistsneednow final.pdf?sfvrsn=4 (дата обращения 11.11.2018); Marana P., Labaka L., Sarriegi J. A framework for public-private-people partnerships in the city resilience-building process // Safety Science. 2018. № 110. Pp. 33.
2
Центр развития государственно-частного партнерства: Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры России [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/co
3
Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры России [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/wps/ wcm/co
4
Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Проспект, 2012. С. 12.
5
Шуленина Н.В. История, политика и практика государственно-частного партнерства в рамках основных моделей взаимодействия власти и бизнеса // Вестник РУДН, Серия «Право». 2012. № 2. С. 45.
6
Варнавский В.Г., Климов А.Б., Королев А.В. Государственно-частное партнерство: теория и практика. Учебник для ВУЗов. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. С. 32.
7
Шуленина Н.В. История, политика и практика государственно-частного партнерства в рамках основных моделей взаимодействия власти и бизнеса. С. 45.
8
Доклад Всемирного Банка о государственно-частных партнерствах [Электронный ресурс]. URL: projects.worldbank.org/P125595/?lang=ru&tab=ratings (23.08.2018).
9
European Parliament Resolution on Green Paper on services of general interest 21.05.2003 № 270 (T5-0018/2004) [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=celex:52004DC0374 (23.08.2018).
10
Варнавский В.Г., Климов А.Б., Королев А.В. Государственно-частное партнерство: теория и практика. С. 33.
11
Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» 1 июля 2010 года № 2404-VI [Электронный ресурс]. URL: http://kodeksy.com.ua/ka/o_gosudarstve
12
Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» от 30 декабря 2015 года № 345-3 [Электронный ресурс]. URL: http://kodeksy.com.ua/ ka/o_gosudarstve
13
Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» от 31 октября 2015 года № 379-V [Электронный ресурс]. URL: http://kodeksy.com.kz/o_ gosudarstve