Страница 20 из 22
Чиновники обязаны снижать издержки многообразных решений, принятых в обществе политиками, обеспечивать исполнение государственными институтами своих функций, включая функции государства «производящего» и государства «защищающего». Аппарат управления представляет политическую власть в сфере текущей, постоянно реализующейся, деятельности. В этом значении бюрократия является рациональной, как и рациональна деятельность индивидов, которые выражают свое согласие на то, чтобы быть управляемыми данными властями.
Критическое отношение к чиновничеству ― это отношение к тем дисфункциям, которые внутренне присущи любому политическому институту, включая бюрократию. Бюрократические дисфункции можно минимизировать или компенсировать, но невозможно их полностью устранить. Они ― результат функционирования всех структур публичных учреждений и социальных образований.
В отличие от дисфункций или патологий бюрократический абсолютизм означает монопольное правление одного актора, что соотносится с неспособностью администрации, как правило, ни принимать эффективно политические решения, ни эти решения исполнять.
Вместе с тем следует сказать, что оценка эффективности политики и управления, только исходя из формального (в определенном смысле механистического) понимания властей, как и из неформального (индивидуальной оценки) анализа власти, не в состоянии воспроизвести все многообразие политических институтов. Холистская модель оценки, которая включает в себя кибернетический и синергетические подходы, значительно усложняет механизм выявления эффективности государственной власти и управления. Одновременно она позволяет создать собственно оценочную модель, охватывающую бо́льшую часть властных элементов политической системы.
В связи с отмеченным, бюрократические дисфункции являются следствием не только разрастания, например, иерархии (Паркинсон) или формальными правилами и процедурами (Мертон), но и результатом несоответствия той или иной структуры в социальной среде. Кроме этого эффективность исследуется в различных проявлениях и представляет собой многостороннюю концепцию, элементы которой не всегда согласуются.
С одной стороны, организация, деятельность которой носит рутинный характер, способна эффективно использовать средства, но не в состоянии быстро реагировать на изменение условий деятельности. С другой стороны, более гибкая структура, способная изменяться в соответствии с новыми требованиями, может использовать ресурсы не по назначению. Эффективность как соответствие этим условиям значительно отличается от экономической или социально-политической эффективности.
Глава 2
Бюрократия и политический режим
§ 1. Общественно-политическая власть и бюрократия
Несмотря на наличие в политической науке множества объективных интерпретаций соотношения политики и управления, пока нет удовлетворяющих ответов на вопрос о путях организации социально-политических отношений, которые помогли бы проанализировать конкретные ситуации и найти наиболее лучшие способы их решения. В них, как правило, выделяются в качестве основных элементов властных отношений руководство и управление, контролирующие группы и исполнение, но все дело в том, что эти элементы властных отношений взаимосвязываются между собой в разных соотношениях в зависимости от политического режима. Так, например, формула Р. Дарендорфа, которая различает в политике три элемента ― руководство, управление и участие (руководство реализует правящая элита, управление ― администрация, чиновники или бюрократия, участие ― общественность. ― А. М.), выделяет основные составляющие властных отношений в политической системе. Но проблема не в том, чтобы выделить составляющие, а в том, чтобы классифицировать возможные варианты их соотношений. И не случайно изучение взаимосвязей властных элементов является предметом политической науки с древних времен.
Так, Аристотель, Вебер и современный политолог Г. Лассуэл, как, впрочем, и большинство социологов и политологов, считают, что политические процессы включают в себя отношения руководства, авторитета или власти. Аристотель и Вебер, в свою очередь, считают, что понятие «политика» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. Для Аристотеля политика включает в себя, кроме названных свойств, качества самодостаточности и самоорганизации. Сфера политического по мере поступательного развития человеческой цивилизации и усложнения жизни расширяется. И уже Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель и Вебер к этой сфере просто не могли относить по причине отсутствия этих явлений жизни в их эпохи: по мнению Лассуэлла, фирма или профсоюз, например, могут содержать в себе политические аспекты.[90] При исследовании проблем соотношения бюрократии и политики нужно учитывать то, что в политической науке используется как широкое, так и узкое понимание термина «политика». Политика означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение и осуществление власти. Первое понимание политики предполагает отношения руководства, управления и участия. Второе значение понятия «политика» исключает бюрократические, чиновничьи, аппаратные, административные структуры и объясняет отношения между государственными институтами как «власть над управлением» или «управление управлением»,[91] или такими терминами, как «руководство», «политическое управление», «управление на высших уровнях организации», «руление», «политическое управление» или «общее управление».
Иначе говоря, во втором значении слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, следят за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К субъектам политических отношений в таком значении понятия «политика» относятся как выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, президенты, премьер-министры, правительства, выборные главы местных администраций ― президенты, губернаторы, мэры), так и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура).
Приложение широкого и узкого понимания политики к разным типам общества позволяет выявить некоторые присущие каждому из типов специфические соотношения властных элементов.
Если рассматривать некоторые государства восточного и советского образца с позиций понимания политического в широком и узком смыслах, то власть в них в определенной степени утрачивает свой политический характер (характер политической представительной, независимой судебной и информационной элитарности). Она преобразуется в недифференцированную форму, стремящуюся снять границы между существующими сферами общества и всеми общественными формами власти. Власть азиатской формы непосредственно содержательно связана с социальными структурами. Советский же вариант власти непосредственно в формальном отношении не был связан ни с одной общественной системой, но имел возможность проникать в любую систему, тем самым лишая эти системы специфического содержания и ставя их в положение соподчиненности этой власти.
Приложение, вернее, невозможность приложения узкого значения понятия «политика» отчетливо выявляет не тождественность восприятия государства и общества в режимах, где политическое существует только в широком своем значении. То есть оно выступает в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемом на государственном уровне. Когда же политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью или подменяется последней, то она видоизменяется и заменяется бюрократией ― «политикой как аппаратом».[92]
90
См.: Цыганков А. П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М.: РОУМ, 1992. С. 16.
91
См.: Артемов Г. П. Политическая социология. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 17.
92
Бюрократия, авторитаризм и будущее демократии в России (материалы Круглого стола) // Вопросы философии. 1993. № 2. С. 20.