Страница 21 из 22
Общественно-политическая власть более децентрализована, она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительская и политическая (как в широком, так и в узкоспециальном значении слова) функции свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой ― политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах.[93] Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политически-бюрократическим, либо бюрократически-политическим произволом.
Необходимо подчеркнуть, что в современных «демократиях» отнюдь не просто решается вопрос взаимоотношения политики и бюрократии. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика “профессионализируется” и партии “бюрократизируются”, борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян».[94]
Поэтому и простые граждане должны быть достаточно подготовленными и активными для воздействия на профессиональные элитные слои. Однако вмешательство масс посредством активной общественности в деятельность политической элиты может снижать эффективность контроля последней над бюрократией, что в состоянии подорвать устои общества и государства. Элитарные группы, как правило, заинтересованы в активной народной поддержке их основной функции ― руководства административным сектором, так как элиты призваны связывать основные ценности общества с политикой, и в этом значении они играют главную роль в системе государственной власти. В то же время политики, несмотря на политически аппаратный профессионализм, уступают чиновникам по численности, организованности и сплоченности (в современных государствах, вне зависимости от типа режима, в аппарате власти состоят не менее 10 % занятого населения).
Отсюда политическая мобилизация людей является для элиты любой страны одной из главных, как для того чтобы реализовать свою «народную власть» над бюрократией, так и для того чтобы показать преимущества одной или нескольких политических групп над другими, составляющими политическую элиту. Но политические группы не всегда могут осуществить мобилизацию масс, а в условиях кризиса (экономического, идеологического и т. д.) их демобилизацию. В этой ситуации, как правило, происходит изменение или смена политических элит. Один из худших путей смены политической элиты ― это радикальные перемены (революция).
Любые «глубокие изменения» требуют, даже если политические лидеры не имеют намерений опираться на аппарат управления, власти профессионалов-управленцев. Проблема в условиях революции и постреволюционных событий заключается не в романтических намерениях «новой политической власти», а в способности данной власти подчинить чиновников или сотрудничать с аппаратом государственной власти. Но, как правило, бюрократический аппарат в процессе радикальных изменений выявляет тех лидеров над собой, которые реорганизуют аппарат и одновременно являются заложниками аппаратной системы. В этом случае господствует не политическая элита, представляющая интересы масс, а элита над аппаратом, и вместе с аппаратом в себе и для себя, но не для других. Наиболее яркий пример такого рода радикальных реформ современности показал опыт СССР, СНГ и, наконец, часть СНГ ― Россия.
В России формально (согласно основному закону)[95] существуют социальные отношения, представленные в форме федеративного государственного устройства. В нашем обществе есть «независимые» ветви власти ― федеральное собрание, правительство, судебные органы. Суд на сегодняшний день только пытается сложиться в качестве независимой структуры. Одновременно при организации законодательной и исполнительной властей и на федеральном уровне и, по преимуществу, на уровне региональных структур, как правило, проведен принцип приоритета одной из властей ― власти исполнительной (в наличном значении губернаторской, президентской или иной). Этот принцип не отрицается мировым опытом. Однако, например, на уровне федерации не реализуется основное в их взаимоотношении ― они не построены по схеме: сильный президент, правительство и параллельно работающий парламент с четко распределенными полномочиями и контрольными функциями над бюрократическими структурами. Политические руководители на самых различных уровнях российской власти до сих пор нередко являются заложниками аппаратной системы.
В современном обществе чиновники, служащие, бюрократия, управляющие, аппарат власти в непосредственных или опосредованных связях с руководством, политиками, представительными органами, политическими деятелями общественных союзов в «идеальном» варианте не являются противоположными друг к другу. Но в то же время все они находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но различные управленческие функции. Большая часть последних сосредотачивается в руках бюрократических учреждений. Схему распределения функций между общественной (политической) властью в широком значении и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией и правительством, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур, а также групп интересов.
Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических. Но признание факта разделения властей ни в практической, ни в теоретической основе не отрицает понимания властных отношений в качестве структурно упорядоченной целостности.
Подчеркнем то, что реальная жизнь сложнее идеальных теоретических конструкций, описывающих взаимоотношения различных властей. Например, модель В. Вильсона, в соответствии с которой политики должны принимать решения, а чиновники эти решения обязаны исполнять, в чистом виде не характеризует ни традиционные, ни современные государства. Нынешний чиновник ― не исполнитель политических решений, а действующий субъект процесса их принятия, активный и инициативный партнер выборных институтов и т. д.
Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: например, выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.
93
См.: Арон Р. Демократия и тоталитаризм: пер. с фр. М.: Текст, 1993. С. 61.
94
Бурдье П. Социология политики: пер. с фр. М.: Socio-Logos, 1993. С. 215.
95
Конституция Российской Федерации. СПб., 1996.