Страница 19 из 22
Отметим, что Евросоюз практически пытается осуществить стратегию интеграции западных государств на новой политико-экономической основе.[84] Но при этом вопросы политической интеграции в единое надгосударственное образование постоянно наталкиваются на нежелание не только европейской бюрократии, но и политиков и народов отдельных стран расстаться с национальным по форме политическим устройством этих государств. (Примером может служить брексит в Англии летом 2016 г.) Поэтому национальные бюрократии в данном процессе далеко не всегда выступают в роли одной из «консервативных сил».
Таким образом, проблема модернизации бюрократии как социального явления взаимосвязана с вопросами развития как современного государства, так и гражданского общества. В перспективе рассматриваются несколько путей трансформации национальных государств.
Первый ― это путь федерализации или децентрализации национально-государственного устройства ― приобретение субъектами местного самоуправления всевозрастающих прав на автономию, принятие решений независимо от центральной власти.
Второе направление развития ― формирование наднациональных по своей сути структур управления, включающих в себя национальные государства на правах субъектов управления с правами широкой автономии в различных областях деятельности на международной арене. И в том и в другом процессе снижается перераспределительная и контролирующая роль государственной бюрократии, что еще, конечно, не требует ее окончательного отстранения. Причем в последнем случае усиливается значение надгосударственного управленческого аппарата ― своеобразной формы «политбюрократии».
В рамках теории постиндустриального и информационного обществ получила свое дальнейшее развитие и концепция эволюционной, научно-технической или технологической трансформации бюрократии с помощью новейших средств связи и информатики. Они предполагают дальнейшую рационализацию органов управления, высвобождение из этой сферы деятельности все большего количества людей, чем устраняется субъективный момент, и управление приобретает еще более обезличенные черты.
Футурологи (Белл, Кан, Винер) отводят особую роль в политической системе будущего общества новым элитарным группам. Представители концепций «постиндустриального общества» (Белл), «технотронного» (Бжезинский) и «нового индустриального» (Гэлбрейт) прогнозируют структурные изменения в элите будущего общества. Политическая, экономическая и военные элиты должны потесниться. По Беллу, на передовые позиции в общественной иерархии выдвигаются университеты и иные культурные центры, тесно связанные институтами корпораций. К основным признакам постиндустриального общества Белл относит централизацию технического знания, прежде всего в университетских центрах, оценивая ее как источник новых идей в социально-политической деятельности, и придавая большое значение интеллектуальным технологиям. В «технотронном» обществе Бжезинский подчеркивает новую роль науки, которая становится инструментом тотального контроля над всеми формами общественной жизни. По мнению Гэлбрейта, власть постепенно переходит к технократам: специалистам по управлению и технической интеллигенции.[85]
Другая форма административной эволюции исследуется управленческими теориями: рыночно-предпринимательской концепцией управления и теорией управленческих (политических) сетей. Реальная власть бюрократии, по мысли, например, У. Нисканена, основывается не на стремлении служению обществу, а на карьерных и экономических мотивах этого слоя, способствующих, главным образом, увеличению бюджетных ассигнований. Соответственно, государственное управление должно быть дополнено такими технологиями, которые доказали свою эффективность в частном секторе и должны реализовываться в государственных организациях. В рамках теории организации можно обозначить две основные его черты: (1) требование повышения самостоятельности нижних структур исполнительных иерархических государственных служб, (2) необходимость перемещения акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношение со средой.
Вторая теоретическая модель управленческой науки ― теория политических сетей ― исходит из той же основной идеи, как и государственный менеджмент: «современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная необходимость изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств».[86]
В зарубежной (российской. ― А. М.) литературе выделяются шесть основных групп моделей государственного управления:
• с минимальным участием государства;
• корпоративное управление;
• новый государственный менеджмент;
• предложена Всемирным Банком концепция «Good Governance»;
• социально-кибернетическое (или виртуальное) управление;
• государственное управление как система сетей правительственных и неправительственных организаций.[87]
Однако не следует забывать, что иерархия в системе государственного управления является отражением иерархических или стратификационных процессов в самом обществе. Иерархия представляет собой разноуровневое распределение элементов социальной системы по степени общности их функций (А. И. Пригожин). Современные социальные образования, по меньшей мере, на ближайшую перспективу не отрицают группы людей, которые будут обладать этими наиболее общими функциями по отношению к остальной массе. Поэтому не следует здесь ожидать существенных изменений, хотя определенные попытки смягчения таких иерархических отношений имеют место в социально-политической жизни современных государств.
Все названые теории или концепции (концепции самоорганизации, государственного управления и самоуправления, постиндустриального общества, теории государственного менеджмента и др.) в ряде своих черт идеализируют реально протекающие процессы в сфере управления. В этих концепциях воспроизводится «вера» в самоорганизацию любых систем, рыночное регулирование государственного управления, организованную и неорганизованную общественность (среду), научно-технический прогресс.[88]
М. Крозье критикует как жесткую бюрократическую власть, которая основывается на убеждении, что можно «путем предписаний, запретов и правил рационализировать поведение индивидов таким образом, чтобы по возможности пресечь их своевольные действия в организациях различного рода», так и веру в непогрешимость рынка.
Крозье считает, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся себя поставить на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией государства должно было бы стать стремление помочь в первую очередь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество».[89]
В современном обществе (примитивном, индустриальном, включая реформирующиеся модели государственных образований, или постиндустриальном) бюрократия ― все еще необходимый инструмент управления. Структура бюрократической организации в одних условиях способна эффективно работать, в других нет. Бюрократия может быть как рациональной, так и иррациональной или другой. В рациональном смысле она является инструментом политического выбора народа данного общества, который формирует часть политической элиты (представительное собрание), а последняя ― правительство, правительственные же структуры ― бюрократические учреждения.
84
Мартинелли А. Рынки, правительства, сообщества и глобальное управление // Социс. 2003. № 1. С. 19–22.
85
США глазами американских социологов: Политика, идеология, массовое сознание. М.: Наука, 1988. С. 69–70.
86
Сморгунов Л. В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 11–14.
87
Орлов И. Б. Современные теоретические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 47. Также см.: Оболонский А. В. Бюрократия в поисках новой модели (эволюция теории и практики государственного управления в последнее десятилетие) // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 2–22.
88
В России 90-х годов XX – начала XXI вв. организационные и иные концепции трансформации власти и управления нередко использовались без объяснения их содержания в качестве давно решенных проблем. По сути, воспроизводилась позиция методологического универсализма и нормативизма, когда предлагается «идеальный тип организационной структуры, стратегии, организационного поведения, организационной культуры, а практикам предлагается его реализовывать» (см.: Попова Е. П. Проблема критериев организационного развития: выживание или эффективность // Социс. 2004. № 9. С. 108–109).
89
Крозье М. Современное государство ― скромное государство // Свободная мысль. 1993. № 11. С. 36–43. См. также: Спиридонова В. И. Бюрократия и реформы (анализ концепции М. Крозье). М.: ИФРАН, 1997.