Страница 18 из 22
«Дома за ужином, на охоте, в беседе двух-трех человек решаются вопросы широкой государственной важности. Партийные форумы, заседания правительственных кабинетов носят чисто декларативный, представительский характер и созываются затем лишь, чтобы подтвердить нечто давно “сваренное” на “семейных кухоньках”. А поскольку отношение коммунистов к государству, к власти (исключительно собственной, разумеется) можно квалифицировать как законченный фетишизм, то, когда они представляют и государство, те же люди, те же круги, преображаются в лики леденяще-строгие, отчужденные, чопорно-помпезные. Абсолютизм, но, увы, не просвещенный».[79]
Используя термины собственности, в сочетании с властью, но уже применительно к любому режиму, проблему бюрократии специфически рассматривает В. М. Макаренко. Для него бюрократия ― это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социальных противоречий, конфликтов и антагонизмов, материализация организационно-управленческого, политического и идеологического отчуждения. Все эти характеристики применяются им к любому современному государству.
Поэтому стабилизация современного бюрократического аппарата, согласно Макаренко, дисфункциональна. К его чертам он относит: «…паразитирование на социальных группах, институтах и государственных структурах; переплетение материальных интересов с вытеснением решений на вершину иерархии; преобладание групповых интересов и негативной солидарности над интересами населения страны; создание новых структур не для решения новых проблем, а для воспроизводства аппарата; стремление получить правительственные субсидии любой ценой. За любым политическим решением скрываются групповые интересы аппарата (в сфере политики цен и заработной платы, фискальной и финансовой политики государства, экономических и социальных стимулах производственной деятельности, распределении государственного бюджета). Групповые интересы государственной машины доминируют над интересами населения».[80]
Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и, одновременно, считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».[81]
Подобное отношение к бюрократии несколько раньше обосновывал Дж. Бернхем. Он считал, что отношения собственности и контроля представляют собой единый процесс. Например, в США юридический собственник компаний ― акционеры есть иллюзия, так как они не играют активной роли в контроле над средствами производства, а реально эту функцию осуществляют управляющие.[82] Альтернативы управленческому обществу Бернхем не видит. С чем, согласно ему, придется смириться не только массам, но и капиталистам. Основная борьба в обществе будет идти за место в правящем классе.
Итак, все или почти все исследователи проблем бюрократии сходятся в том, что без аппарата чиновников, сосредотачивающих в своих руках обслуживание и распоряжение механизмами власти, не обходится ни одно современное учреждение, тем более государство. Бюрократические мутации обусловлены более всего объективными формами жизни, а не только являются следствием злоупотреблений отдельных служащих. Однако не все авторы однозначно отвечают на вопрос, как бюрократия порождает свои негативные аспекты в виде бюрократизма, формализма, патологии или дисфункции. Неоднозначно решается проблема форм, уровней, масштабов административных болезней и, главное, вопрос специфики бюрократических отношений и их влияния на способность различных политических режимов эффективно функционировать.
В одном случае вопрос бюрократического управления рассматривается как техническая проблема, или точнее ― технико-социально-политическая. Когда в силу разных причин (принципы построения организации, ее интересы, административно-правовые, экономические, технологические, логико-системные, оперативно-управленческие, социокультурные, психологические составляющие организации, особенности взаимоотношения властей, тип режима и т. д.), могут происходить отклонения в процессе работы самой организации от первоначально заданных целей. Во втором случае этот вопрос сводится к проблеме перемещения власти из традиционных ее центров в современные (профессионализация управления). Профессионализация и специализация управленческого труда рассматриваются как фактор монополизации всей политической сферы, и, как следствие ― служащие-профессионалы становятся особой социальной группой ― организмом-паразитом с единым интересом, стоящим над обществом и противостоящим ему.
Если исходить из посылки, что дисфункциональность является следствием несовершенной организации самой бюрократической системы управления, то вопрос уменьшения негативных черт этой системы превращается в организационно-технический и социально-политический. То есть нужно найти такие формы организации в рамках политических отношений, которые бы исключали или уменьшали их отрицательные последствия. Поэтому основной проблемой политико-социологической мысли на протяжении почти всего ХХ ― начала ХХI веков, особенно в рамках социологии организаций, оставалась роль бюрократии в процессе внедрения новых форм организации управления. Все это позволило развить социологию организаций как в теоретическом направлении, так и в эмпирическом аспекте. Если же предположить, что бюрократии, как социальному явлению, свойственно не просто наличие негативных внутренних аспектов, но и то, что эта негативность ни в какой форме неразрешима, то тогда необходимо ставить вопрос о замене самой бюрократии какой-то другой системой управления.
Рассматривая воспроизведенное ранее второе направление исследования ― вопрос трансформации бюрократии как социального явления, следует отметить, что и в европейской, и в российской политической социологии отмечается необходимость поиска путей трансформации бюрократических отношений. Однако о построении развитой системы народовластия, которая бы исключала бюрократию, пока можно говорить как о том, что достижимо может быть только в далеком будущем, но отдаленность возможности решения этой проблемы не снимает ее остроту на сегодняшний день. Попытки расширения рамок местного самоуправления (в западноевропейском понимании) до регионального, разделение функций государственного и местного управления, иначе говоря, децентрализация системы управления государством, предпринимались неоднократно как в Западной Европе, так и в других странах, включая Россию. Эти эксперименты дают позитивные результаты, но не решают полностью проблему. Потому что, во-первых, бюрократия этих государств в силу присущей ей рациональности часто отстаивает общественные права, когда общество по причине тех или иных традиций, косности мышления, оказывается сразу не способным понять некоторые новации, обусловленные необходимостью поступательного развития; а во-вторых, сколько бы полномочий государство не передавало местному самоуправлению, от института бюрократии на ближайшую перспективу обществу не избавиться, поскольку уменьшение числа центральных государственных чиновников в результате делегирования полномочий увеличивает число муниципальных управленцев, несмотря на новые информационные технологии. Следовательно, с родовыми болезнями института бюрократии придется иметь дело и при «максимальной» степени народовластия.
Необходимо помнить и то, что «свойственные переходным обществам иррациональные процессы в конституционной практике, включая сращивание власти и теневой экономики, определяют наличие вполне реальных угроз формирования в таких обществах так называемой корпоративной демократической системы. Это приводит к отрицанию ценностей современного конституционализма, существенным деформациям в функционировании государственного аппарата на всех уровнях. Формальные институты демократической организации общества приобретают служебно-обеспечительный в соотношении с административно-бюрократической системой характер». В современной России, например, происходит бюрократизация капитала и, наоборот, капитализация бюрократии.[83]
79
Там же. С. 36.
80
Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социс. 1997. № 7. С. 97–98.
81
Там же. С. 101.
82
Burnham J. The managerial revolution. New-York, 1941. P. 92.
83
Джагарян Н. В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения взаимодействия // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 65.