Страница 17 из 22
При этом Уилсон утверждает (с ним вполне можно согласиться), что такие проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Данные проблемы существуют из-за самой природы управления.
Например, волокита есть и в частных корпорациях, так как отчасти она является следствием масштабов деятельности. Немалая доля правительственной волокиты является результатом необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Конфликты и дублирование происходят не потому, что бюрократия наслаждается ими, а потому, что законодательные органы, создавая организации и программы, часто пытаются добиться различных непоследовательных целей.[72] Иначе говоря, Уилсон проблему бюрократии не отделяет от проблемы политики и управления вообще (взаимодействие различных ветвей власти, властей и общественности, заинтересованных групп).
Следует признать, что одна из проблем бюрократии состоит и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники. Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Но отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанному на рыночной оценке их трудовой деятельности. По мнению ряда исследователей, если бы такая возможность имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора, являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать.
По определению Дж. Бьюкенена бюрократия не является эффективной по следующим основаниям: ― бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям; она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными; борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.[73]
Российский исследователь В. В. Ильин вопрос бюрократических патологий раскрывает несколько с иной стороны. Он более всего связывает его с собственно бюрократическим типом правления, бюрократическим абсолютизмом, когда при определенной обстановке возникает почва для перерождения аппарата, утрачивающего вторичный и приобретающего первичный, преобладающий статус. Именно для перерожденной аппаратной деятельности, по мнению Ильина, в большей степени характерны такие черты как: лихоимство ― вымогательство благ, вознаграждений за выполнение или невыполнение служебных обязанностей;
• волокита ― затягивание дел либо ввиду непрофессионализма, либо в силу невозможности и нежелания чиновника брать на себя необходимую ответственность;
• коррупция ― воздействие на чиновников через подкуп, шантаж, обещание им дополнительных средств с целью трансформации служебных действий в интересах узких групп и вопреки запросам личности, общества и государства;
• волюнтаризм ― необоснованное управление. Возможность служебных злоупотреблений и произвола обеспечивается достаточной свободой в рамках должностных действий;
• мздоимство ― получение сверх казенного жалования вознаграждения за исполнение прямых служебных обязанностей. Согласно Ильину, противоядие извращенной бюрократической деятельности образует синтетический комплекс политических, административных, экономических и пропагандистских мер, обеспечивающих созидательную работу не по декрету, а по личному интересу.[74]
Сделанные Ильиным определения возможных сбоев бюрократических систем не вызывают сомнения, однако личный интерес невозможно реализовать вне сообщества организованных людей. Бюрократический тип правления является следствием иерархически целевого (целесообразного) развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, хотя и порождается он факторами как внешнего, так и внутреннего свойства (войны, революции, непродуманные реформы и т. д.).
Отнюдь не все как в обществе, так и в организациях подвержено целевому управлению и охватывается всеобщим порядком (теории самоуправления, менеджмента, синергетики). Но отсутствие последних схем не предполагает полной неуправляемости. Механизм функционирования в данном случае строится на базе стихийных, спонтанных регуляторов, являющихся естественным продуктом жизнедеятельности общественных систем. Этот процесс управления и есть самоорганизация. Тогда как целевому воздействию подвержены не все явления и процессы, то самоорганизация является необходимым компонентом всякой общественной структуры.[75]
Самоорганизация существует в обществе на разных его уровнях ― на уровне самого общества, а также, по существу, на уровнях всех составляющих его элементов (группа, сословие, класс и т. д.). Отличительными чертами социальной самоорганизации являются самопроизвольность и отсутствие единого организующего начала. Эта данность совсем не отрицает такие субъективные факторы, как цель, воля, план. Но они не выступают в качестве сознательно создаваемой общей основы процесса или явления. Причем каждый субъект деятельности преследует свою цель, однако сам процесс, который появляется в качестве результата, оказывается самоорганизующимся. «То, что на уровне индивида есть целенаправленное поведение, на более широком уровне теряет субъективную целенаправленность и выступает как самоорганизация системы».[76]
В реальной жизненной ситуации самоорганизация, как особый процесс управления, находится в сочетании с целевым управленческим отношением. Таким образом, структуру социального управления нельзя свести лишь к целевому управляющему воздействию, но она обязательно включает в себя организационный и самоорганизационный процессы. Само целевое управляющее воздействие выступает в двух разновидностях: «внешнее» управление и самоуправление. В организационном порядке оно объективируется «прошлым» управленческим трудом, дополняется неформальными социальными нормами и отношениями. Самоорганизация проявляется как процесс группового, коллективного и массового регулирования.[77]
Соотношение названных элементов противоречиво и неоднозначно. Они могут взаимопроникать, взаимозаменяться или противодействовать один другому, иметь разную направленность. Чтобы реализовать их взаимодействие в единстве и взаимообусловленности, необходимо определение особенностей взаимодействия разных составляющих процесса управления, места и функционального значения каждого из них.
О специфике проявления бюрократических мутаций писал также М. Джилас, анализируя коммунистические режимы. «Карьеризм, страсть к роскоши, властолюбие. Столь же неизбежна и тенденция к коррупции. Не той чиновничьей, которой у коммунистов даже меньше, чем было в прежнем государстве. Речь о коррумпировании опять-таки особом: при власти, отданной на откуп одной политической группе и являющейся одновременно источником всех привилегий, “радение” о своих людях, в меньшей или в большей мере заслуженных, назначение их на “выгодные” должности и распределение между членами партии всевозможных благ становится нормой. Отождествление власти и партии с государством (практически ― с собственностью) как раз и делает коммунистическое государство, если можно так выразиться, самокоррумпирующимся, неумолимо плодящим привилегии и паразитические функции».[78]
По мнению Джиласа, коммунистическая система, управляемая во всех звеньях, неизбежно бюрократична и строго иерархична. В ней образуются трудно досягаемые круги, которые замкнуты на политических вождях и инстанциях. Вся политика делается внутри этих сфер, где процветает кумовство и клановость. В самой большой степени родственными связями опутан, как правило, высший круг.
72
Уилсон Дж. Американское правительство. С. 387–388.
73
См.: Нуриев Р. М. Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора // Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С. 471.
74
См.: Ильин В. В. Формы власти // Философия власти. М.: Изд-во МГУ, 1993. С. 96–97.
75
См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 74.
76
Там же.
77
Там же. С. 75.
78
Джилас М. Лицо тоталитаризма. М.: Новости, 1992. С. 240.