Страница 14 из 22
«Европейская государственность, считает Пастухов, ускоряет разрушение естественных отношений и способствует быстрому развитию социальных. Таким образом, она создает предпосылки для саморазвития ― главной черты государства как такового в его отделившейся от общества сущности. Европейское государство совершает историческую эволюцию, то есть восходящее развитие из своей основы и в соответствии с собственными внутренними закономерностями. Азиатское государство исторически трансформируется, то есть видоизменяется, под воздействием внешних факторов, прежде всего экономических, в процессе формирования мирового рынка, а также отношений с более активной европейской цивилизацией».[57]
В ХХ ― начало ХХI века «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только султанисткий «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутинно-бюрократический».
В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и «рутинно-бюрократический принцип», бюрократия действует своеобразно, а именно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции. Но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление, как и прежде, не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено, ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов, но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть и поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.
Иначе говоря, система власти и управления в таких обществах обладает некоторыми рациональными чертами, но с признаками патримониализма. Бюрократию в этих условиях характеризует личностный, а не формально-правовой характер отношений между политиками и аппаратом управления. В основе власти аппарата лежит присвоение им должностного положения и обусловленных этим положением привилегий.
С позиции исторического подхода выделяется и несколько отличный подход классификации бюрократических структур. «Первый тип ― это военно-административная бюрократия родоплеменных и первых, небольших по масштабам территорий и численности населения, государств. Второй тип ― это имперский тип бюрократии, отличающийся от первого по масштабам подчиненной ему территории и количеству населения, а также наличием специализированных форм управления, его дифференциацией. Общим моментом у этих двух исторических типов является их нерасчлененность, синкретность “власти-собственности”, которая принадлежит высшему руководству или вождю-лидеру. Третий исторический тип ― это современная нам бюрократия; ее главная отличительная черта ― это разделение власти на политическую и экономическую».[58] Другие особенности, как считает П. М. Шишко, заключаются в росте аппарата управления, его дальнейшей дифференциации и специализации, переходе на заработную плату чиновников, получаемую от государства, в отличие от института «кормления», который характерен для предшествующих типов бюрократического управления.
Такая классификация бюрократии имеет свои недостатки. Она изначально предполагает единство форм бюрократического управления на различных этапах человеческой истории, не учитывает переходные и смешанные типы административной власти. Применительно к современному чиновничеству не ставит вопрос поиска нового качества управления.
Для сравнительного измерения западных и советских моделей американским политологом С. Биалером предложен несколько отличный от предыдущего, но имеющий аналогичные недостатки, подход. Он рассматривает бюрократию с позиции ее сущности и роли в современном обществе, а точнее, политики и управления, выделяя три типа бюрократии.
Первый тип ― это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.
Второй тип ― это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в виде монарха, вождя и т. д.
Третий тип ― корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров. Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе.
В соответствии с Биалером второй тип административной власти характеризует сталинское время, а третий ― эпоху Л. И. Брежнева. Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советское время следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности. [59]
Политическая наука выделяет и другие типы власти бюрократии. В подавляющем своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политической элиты и власти аппарата.
В 60-е годы ХХ века одну из форм взаимодействия политики и управления разработал Ш. Эйзенштадт ― один из первых основателей теории модернизации. Он выделил три варианта такого взаимодействия.
Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков. Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависят от его политического покровителя.
Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия ― это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества.
Транзитная форма ― определяет бюрократию в качестве самодостаточной силы. Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти.[60]
В концепции Эйзенштадта прослеживается взаимосвязь и зависимость типа бюрократического управления от характера политического режима, что обусловливает не только сильные стороны, но и недостатки его теории. Они заключаются в однозначности критериев классификации моделей взаимодействия политики и бюрократии.
Весьма реалистичный тип взаимоотношения политики и бюрократии предлагают Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман, но их типология более всего относится к так называемым «западным демократиям».
Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют. Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.
В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации своей деятельности. Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией. Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует. Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция ― разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни границу такого разграничения определить трудно, но оно имеет большое значение.
57
Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 64.
58
Шишко П. М. Политико-социологические основания концепции бюрократии. СПб.: Институт сервиса, 1999. С. 78–79.
59
См.: Королев С. А. Искус корпоративности и мутации системы: советская бюрократия в структурах политической власти // Бюрократия и общество. М.: ВИНИТИ, 1991. С. 140–141.
60
См.: Timsit G. Administrations et états: étude comparée. Paris, 1987. P. 130–131. См. также: Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций / пер. с англ. А. В. Гордона. М.: Аспект Пресс, 1999.