Страница 15 из 22
Реальная модель. Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции. За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками ― четкой стратегической направленности решений. Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.
Конвергирующая модель. Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений. Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей. Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований.
Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними.[61]
Своеобразный вариант процесса, как могут взаимодействовать власть политиков и чиновников, предлагает английский ученый К. Сикстон, который, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков.
Формально-конституционный тип. Эта модель существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника ― быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.
Бюрократический тип. Вторая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.
Политико-административный тип. Суть третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых», министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие ― процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимодополнения политической и бюрократической власти.
Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.[62]
Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять моделей соотношения политики и управления.
Первая модель предполагает, что государственный чиновник является послушным исполнителем воли своего начальника.
С позиции второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти.
Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.
С позиций четвертой модели между бюрократией и политиками предполагается конкуренция, а порой враждебность по вопросу контроля над политикой и осуществлением власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта выступает борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.
Пятая модель исходит из тезиса, что в принятии политических решений господствует бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений политиками, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это происходит потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенный профессионализм, которым монопольно владеет бюрократия.[63]
Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию ― бюрократия или политики, далеко не всегда является решенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий, и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.[64]
Наиболее влиятельная типология бюрократии на Западе с позиции внутренней ее структуры предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации ― это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции.
Механистическая структура. Механистическая структура соответствует веберовской модели организации. Иерархия системы властных отношений с четко обозначенными ролями: передача решений и формальных правил по иерархической лестнице.
Органическая структура. Органическая формула отношений подразумевает непостоянное распределение функций бюрократических структур, которые дают возможность распределения этих функций и открывают потенциал индивидуального творчества. Данное обстоятельство способствует зависимости властных отношений прежде всего от специальных знаний, а не от занимаемой должности. Иначе говоря, знание о целях организации, а не только концентрация власти на высших ее ступенях, наличие горизонтальных связей, преданность субъектов административной деятельности профессиональным качествам, но не должности, которую они занимают.[65]
Все представленные виды бюрократий так или иначе отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве эксперта, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия[66]. В ряде других западных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Петерс). К ситуации с бюрократией в современной России применима модель, описывающая конфликтную форму взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных ситуациях, как правило, выходит власть административная.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур ― управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму, ― неверно.
Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую формы исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия ― часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины ― «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».
61
См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1999. С. 48–50. См. также: Timsit G. Administrations et états: étude comparée. P. 134–135.
62
См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. С. 48–50.
63
Хренов А. Е. Административные институты власти // Политология / под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. СПб.: Питер, 2005. С. 244.
64
См.: Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука ― новые направления. М.: Вече, 1999. С. 194; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Щит, 1999. С. 3.
65
См.: Burns T., Stalker G. M. The management of i
66
См.: Альт Дж. И., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы // Политическая наука ― новые направления. М.: Вече, 1999. С. 641.