Страница 12 из 22
Наряду с названными значениями бюрократии используются и другие, из-за чего проблема определения сущностных характеристик административного сектора становится неопределенной. К такому далекому от использования строго научного определения бюрократии относятся случаи, когда понятие бюрократии как системы профессиональной администрации, назначенного чиновничества, иерархической структуры, формальной организации, отождествляется с понятиями нерыночная или недемократическая организация, а главное, с организационной неэффективностью и паразитирующей функцией.
Негативное отношение к бюрократии представлено в западной и российской социальной науке. Например, в российском энциклопедическом словаре по политологии (1993 г.) дается три значения бюрократии: 1) «Социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, конфликтов и материализация как организационно-управленческого, так и политического отчуждения; 2) система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 3) слой людей, связанный с этой системой».[50]
В таком представлении термина «бюрократия» специфика административной деятельности соответственно определяется через государственный формализм, который представляет собой превращение целей государства в канцелярские задачи, и наоборот. Своекорыстие объявляется типичным мотивом деятельности и поведения чиновника, а государственный аппарат и др. управленческие аппараты приобретают черты политической формы догосударственного состояния общества ― войны всех против всех. Управление и политика в этих условиях не доступны сознательному контролю отдельных групп людей, но претендуют на всеобщность и разумность.
Логичен и вывод: если различие между государственным и бюрократическим управлением можно скорее вообразить, нежели обнаружить в действительности, то это является признанием бессилия любого общества противостоять бюрократизации всей общественной жизни.[51]
Бюрократия, как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества. Она воплощает в себе силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины. Одни пытаются заменить бюрократию народовластием. Другие ― внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы. Третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам.
Однако бюрократии на протяжении всей ее истории (не являются исключением конец ХХ и начало ХХI в.) удавалось отстаивать свои прерогативы и права, что заставляет признать: бюрократия ― это инструмент управления, хотя и постоянно порождающий проблемы. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов, поэтому даже феодализму или тоталитарным режимам ХХ века стоять над массами, противодействуя и попирая их, удавалось в том случае, если они опирались не только на силовые структуры, но и на бюрократию.
Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в патримониальном, доиндустриальном, государстве до современной ее формы рациональной бюрократии. В доиндустриальном иерархическом государстве решения определялись не безличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не рационально-организованный, «рутинный» характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной (волевой) деятельностью. Но и тогда так называемая патримониальная бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, то есть решений, абстрагирующих, формализующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки легального установления. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.
Бюрократия, как было выяснено, представляет собой один из общественных и прежде всего государственных институтов, реализующих, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, включает совокупность служащих аппарата управления; в-третьих, представляет собой иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, исполнение решений согласно существующим законам, инструкциям, постановлениям, осуществляя упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; в-четвертых, это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Наконец, это «всегда» назначенные служащие, иными словами, люди входящие в аппарат управления, которые имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой ― являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками ― официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и системы властных отношений.
Аппарат управления, бюрократия, чиновничество, администрация и так называемые исполнительные структуры высших, средних и низших уровней вовлечены в систему формальных и неформальных отношений, находятся в определенной социокультурной среде, и поэтому далеко не всегда можно определить тип бюрократии и форму ее функционирования.
Место и роль бюрократии в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы, политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия ― это лишь часть (хотя и одна из важнейших) политической системы как патриархального, так и современного государств.
При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократии базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской». В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы управления.
Среди интерпретаций, основанных на противопоставлении «европейского» и «азиатского» типов государственности, следует выделить трактовку В. В. Пастухова, поскольку ученый наиболее последовательно, с позиции развития социальности, исследует формы бюрократической рутинизации. По мнению Пастухова, в научном плане следует выделить две основные формы государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: «более ранняя “азиатская” и более поздняя “европейская”. Причины, породившие различие этих форм, коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизационном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества».[52]
Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными отношениями, нередко выступая как подчиненный элемент последних. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновения государственности социальные отношения существуют самостоятельно и автономно.
50
Политология (энциклопедический словарь) / под ред. Ю. И Аверьянова и др. М.: Моск. коммерч. ун-т, 1993. С. 34.
51
Политология (энциклопедический словарь). С. 35–36.
52
Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 63.