Страница 11 из 22
Итак, механическая обусловленность в понимании организации предполагала преимущественное целенаправленное воздействие на организационные процессы, общую контролируемость ее составляющих и целей. Современный метод ― это вероятностный подход, исходящий из относительной автономности и спонтанности, которые должны доминировать в организации и социальной системе.
Последнее предполагает ограничение возможностей управления и признание высокой степени самодвижения и самоорганизации.
Эта переориентация не обходится без методологических преобразований. Возникла необходимость в более специфических методах изучения предмета, который в определенной степени закрыт для научных исследований. Организация становится менее понятной, а ее компоненты ― измеримыми. Организационные отношения проявляются по методу «черного ящика», когда известны «входы» в организацию и «выходы» из организации.
Вместе с этим не является продуктивным способ определения цели организации, если декларируется экономическая эффективность организационных отношений. Наконец, естественность наличия формальных и неформальных отношений предполагает необходимость постоянной их фиксации, определения форм их взаимодействия. Но так как в жизни имеет место повторяющаяся «изменчивость» в организации, последнее должно означать, что нет возможности целенаправленно управлять организационной деятельностью.
Возникает вопрос, возможны ли быстрые и предсказуемые изменения в организационных структурах и в обществе в целом? Ответ не может быть однозначным. Однако в социально-историческом измерении такие изменения невозможны.
Поэтому одни и те же меры в отличающихся политико-социальных условиях не дают единого результата. Например, бюрократическая децентрализация в 90-е годы ХХ века в России по схеме саморазвития не способствовала эффективности государственного управления, а привела к совершенно противоположным следствиям этого процесса, в определенной степени ― к неуправляемости. Лишившись политического руководства в лице КПСС (начало 90-х годов), современная российская государственность все еще не создала развитую нормативно-правовую основу, регулирующую режим деятельности бюрократии и других институтов власти, в том числе и апелляционно-арбитражной системы, как и не систематизированы значительно расширившиеся отношения контрактного найма служащих.
Для решения проблем административной сферы необходимо учитывать не только современные варианты решения этих проблем в «демократических» странах, но и использовать те формы и средства, которые имели и имеют потенциал не только ограничения, но и эффективного взаимодействия с бюрократией.
§ 2. Типология бюрократии в трудах российских и зарубежных авторов
На протяжении последних более ста лет в исследовании бюрократии в системах государственной и общественной властей специфическое значение получило концептуальное направление, в основе которого находится термин «типология бюрократий». Проблема этого направления до настоящего времени не получила определенного завершения. Одни обществоведы пишут о том, что данную проблему нельзя решить по причине множества бюрократий, другие предлагают критерии, при помощи которых определяются универсальные характеристики бюрократических структур власти, имеющие место в современном мире.
В общественных науках термин «бюрократия» имеет два основных значения. В ХVIII веке, когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало употребляться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии, и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не тип правления.[48]
Английский социолог Д. Битэм несколько расширяет рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия ― это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления ― выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Вместе с этим Битэм замечает, что в ХХ веке бюрократическая власть является признаком любого режима (военной диктатуры, однопартийного режима или наследственной монархии). Тем не менее сам подход, который основан на контрасте бюрократии и парламентской демократии, все еще используется в политической науке при сравнении отличительных черт различных политических систем.
Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации.
Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в крупном плане: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой широкий смыл термина «бюрократии» как профессионального управления включает в себя двойное значение: во-первых, соотношение управления и политики, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию, и которой последняя подчинена в правовом поле; во-вторых, соотношение между рациональными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными.
Заметим, что названное значение понятия «бюрократия» можно отнести к социологии организаций и социологии политики, задачей которых выступает исследование организаций не только на микроуровне, но и на уровне наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.
Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления более значимо между различными типами профессионального управления то, что их отличает, а не то, что их объединяет.
Наконец, четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии. Он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.
В свете такого подхода бюрократия определяется как нерыночная организация, так как она финансируется за счет государственных налогов, в отличие от организаций, которые обеспечиваются посредством продажи своей продукции на рынке. Но есть негосударственные нерыночные организации (церковь и т. д.), а также государственные предприятия, продающие свою продукцию и услуги на рынке и, значит, они не являются в буквальном значении «бюрократиями». Основная цель такого подхода к проблеме бюрократии заключается в том, чтобы определить, что характер и форма деятельности организации меняется в зависимости от способа содержания и экономического окружения, в котором она функционирует.[49]
48
См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 108.
49
См.: Битэм Д. Бюрократия / пер. с англ. М. В. Масловского // Социологический журнал. 1997. № 4. С. 165–185.